Metodehandbok (nynorsk)
Kapittel 3
Tilsynet blir normalt opna gjennom å sende eit skriftleg opningsbrev til kommunen. Formålet med opningsbrevet er å informere kommunen om at tilsynet er opna, kva som er tema for tilsynet, korleis statsforvaltaren planlegg å gjennomføre tilsynet, og kva dokumentasjon kommunen skal sende inn.
Tilsynsvarselet skal som eit minimum innehalde informasjon om:
Det er laga ein eigen mal for opningsbrev, sjå vedlegg til metodehandboka.
Opningsbrevet skal innehalde ei oversikt over kva informasjon og dokumentasjon kommunen skal sende til statsforvaltaren. I samband med at statsforvaltaren utarbeider opningsbrevet, må ein vurdere kva informasjon statsforvaltaren skal innhente frå kommunen på dette tidspunktet.
Klargjeringa av dei rettslege krava og kontrollspørsmåla står sentralt når det gjeld å definere kva informasjon det er behov for. Statsforvaltaren skal berre be om informasjon som er relevant for tilsynstemaet. Av omsyn til både kommunen og statsforvaltaren er det viktig at informasjonsmengda er avgrensa til det som er nødvendig for å svare på kontrollspørsmåla. For å bidra til det må statsforvaltaren vere presis når ein definerer kva opplysingar ein ønskjer. Er statsforvaltaren usikker på kva informasjon som kan vere relevant, kan det vere nyttig å ha dialog med kommunen, for eksempel på telefon eller i eit formøte, om kva som er tilgjengeleg og relevant.
Dersom informasjonen er tilgjengeleg frå andre kjelder enn kommunen, som for eksempel offentlege register og nettsidene til kommunen, skal statsforvaltaren hente informasjonen frå dei andre kjeldene. NIR vil vere ei viktig informasjonskjelde. Statsforvaltaren må også undersøkje om statsforvaltaren sjølv har aktuell informasjon frå for eksempel tidlegare tilsyn, klagebehandling og anna. Statsforvaltaren må då vurdere om denne informasjonen framleis er relevant og gyldig sidan praksisen i kommunen kan ha endra seg.
I opningsbrevet må statsforvaltaren setje ein frist for kva tid kommunen skal ha sendt inn den etterspurde informasjonen. Tre veker vil normalt vere ein rimeleg frist.
Aktuelle skriftlege informasjonskjelder kan vere
I samband med opninga av tilsynet kan statsforvaltaren halde eit formøte med kommunen. Formøtet bør vere så snart som mogleg etter at opningsbrevet er sendt, og i god tid før fristen for innsending av dokumentasjon. Statsforvaltaren kan gjennomføre møtet digitalt.
Formøtet kan bidra til å klargjere temaet for tilsynet for kommunen, slik at ein unngår at det blir samla inn unødvendig dokumentasjon. Samtidig vil statsforvaltaren og kommunen kunne klargjere kva slags informasjon som er viktig for å belyse tilsynstemaet.
Formøtet er ikkje obligatorisk, men kan vere viktig med tanke på å
På bakgrunn av tilgjengeleg dokumentasjon og eventuelt formøte planlegg statsforvaltaren tilsynet. Det går blant anna ut på å avklare kva ein allereie har fått svar på gjennom innsend dokumentasjon, og kva ein må undersøkje nærmare.
Statsforvaltaren må fortløpande vurdere om det er henta inn tilstrekkelig dokumentasjon. Innsamling av dokumentasjon har som mål å opplyse saka og skaffe eit best mogleg bilde av praksisen i kommunen. Dette skal statsforvaltaren halde opp mot dei rettslege krava og kontrollspørsmåla som er utarbeidde. Ein slik gjennomgang kan resultere i at ein ønskjer supplerande informasjon. Det kan også hende at det under sjølve tilsynet ligg føre meir relevant dokumentasjon i kommunen enn det statsforvaltaren har bede om i opningsbrevet. Statsforvaltaren må då vurdere om informasjonen er av ein slik art at ein skal be om å få denne informasjonen.
Ofte vil det vere aktuelt å gå gjennom deltakarmapper. Sidan delar av innhaldet gjerne ligg føre i elektronisk form, er det viktig å gi kommunen rimeleg tid til å gjere klar slike mapper for statsforvaltaren dersom det er nødvendig å ta papirutskrifter og samle informasjon. Det er statsforvaltaren som avgjer kva deltakarar ein ønskjer å sjå mappene til. NIR er eit viktig hjelpemiddel i denne samanhengen.
Berre informasjon som er tilstrekkeleg sannsynleggjord og påliteleg, skal brukast som grunnlag for vurderingane og konklusjonane til statsforvaltaren. Statsforvaltaren må vurdere dokumentasjonsverdien, representasjonsverdien og innhaldet i informasjonen.
Moment i ei slik vurdering kan vere:
Dokumentasjonsverdi
Representasjonsverdi
Innhald
Når ein held beskrivinga av dei rettslege krava for tilsynet opp mot det som kjem fram av dokumentasjonen, kan ein identifisere område som
Med denne vurderinga som bakgrunn formar statsforvaltaren spørsmål som ein skal stille til informantane.
Sjå eige avsnitt 3.5 om gjennomføring av intervju.
Statsforvaltaren har i samsvar med god forvaltningsskikk plikt til å sørgje for at saka er så godt opplyst som mogleg. Pålegg om å rette forhold som ikkje er i samsvar med regelverket, følgjer av forvaltningslova § 17, jf. kommunelova § 30-4. Statsforvaltaren må derfor sørgje for å hente inn all relevant informasjon. Saka er tilstrekkeleg opplyst når statsforvaltaren med rimeleg grad av sikkerheit meiner å ha nok informasjon til å kunne konkludere.
Når det er konkludert på eit faktum, blir dette halde opp mot kontrollspørsmåla. På den måten kontrollerer statsforvaltaren om dei rettslege krava er oppfylte. Alle kontrollspørsmåla skal svarast på med ja eller nei. Dersom svaret er ja på kontrollspørsmålet, er praksisen til kommunen i samsvar med regelverket. Dersom svaret er nei på kontrollspørsmålet, ligg det føre eit brot på regelverket. Brot skal følgjast opp med pålegg om å rette forholda og ein frist for å rette. Sjå meir i kapittel 4 om avslutning av tilsyn.
Opningsmøtet er ofte på starten av første dag av tilsynet, men det må statsforvaltaren vurdere i kvart enkelt tilfelle. Det kan for eksempel vere aktuelt å lese deltakarmapper før opningsmøte og intervju. Gjennom ein slik dokumentgjennomgang kan det bli klarlagt forhold som statsforvaltaren ønskjer å få utdjupa nærmare i opningsmøtet og intervjua.
I opningsmøtet må kommunedirektøren eller ein annan med fullmakt frå kommunedirektøren delta, i tillegg til den i kommunen som leier arbeidet med integreringslova. Dersom andre utfører tenester på vegner av kommunen og dei er rørte ved av tilsynstemaet, er det naturleg at dei deltar i møtet. I tillegg må ein invitere andre som blir rørte ved av tilsynet, for eksempel gjennom å bli intervjua.
Opningsmøtet bør innehalde:
Intervju er ei viktig kjelde til informasjon. Intervju er ressurskrevjande. Statsforvaltaren må vurdere bruk og omfang av intervju ut frå behovet for å opplyse saka tilstrekkeleg, og om informasjonen kan hentast inn på ein meir ressurseffektiv måte.
Kven som skal intervjuast, kjem blant anna an på korleis kommunen har organisert arbeidet på området integreringslova. Det er statsforvaltaren som vurderer kven det er formålstenleg å snakke med, og som bestemmer kven som skal intervjuast. Når ein vel informantar, er det viktig å velje tilsette i ulike posisjonar. Kommunedirektøren eller den som har fullmakt frå kommunedirektøren på tilsynsområdet, vil vere ein sentral person.
Rekkjefølgja på intervjua er viktig. Ved å starte med kommunedirektøren og leiinga får ein raskt eit innblikk i organisering, rapporteringsrutinar og liknande i kommunen. På den andre sida vil ein ved å starte med saksbehandlarane kunne få innspel som det er aktuelt å stille oppfølgingsspørsmål til leiinga om. I nokre tilfelle kan det vere nyttig å ha to kortare intervju med same person, for eksempel som første og siste intervju.
Statsforvaltaren må ta stilling til om ein skal ha samtalar med deltakarar. Informasjon frå slike samtalar skal ikkje brukast som grunnlag i vurderinga til statsforvaltaren, men kan gi hjelp til å bli merksam på forhold som statsforvaltaren bør undersøkje nærmare. Samtalar med deltakarar bør statsforvaltaren derfor ha før intervjua med personale i kommunen, slik at spørsmål om forhold som statsforvaltaren ønskjer å utdjupe, kan stillast til leiinga og dei tilsette i kommunen. Deltakarane føler seg truleg også mest vel i ein samtale som ikkje er ein del av sjølve tilsynsdagen. Det bør derfor vurderast om samtalar med deltakarar kan gjennomførast på eit tidlegare tidspunkt enn sjølve tilsynet med kommunen. Det er viktig å setje av nok tid til å fortelje deltakaren om rolla til tilsynet, korleis statsforvaltaren skal bruke informasjonen, og kva konsekvensane av eit tilsyn er.
Intervju med verksemder som utfører tenester på vegner av kommunen, kan også gi nyttig informasjon. Når det gjeld bruk av den informasjonen som blir gitt, må statsforvaltaren ta omsyn til at det er kommunen og ikkje den samarbeidande verksemda ein fører tilsyn med. Intervju med verksemder som utfører tenester på vegner av kommunen, kan leggjast til same dag som dei andre intervjua. Kva tid ein skal gjere dette i forhold til intervju med leiinga og dei tilsette i kommunen, må vurderast ut frå kva som er mest formålstenleg.
Normalt skal informantane intervjuast kvar for seg. Då legg ein til rette for mest mogleg openheit og unngår at ukjende bindingar og relasjonar mellom informantane påverkar informasjonsinnhentinga. Det er viktig å få fram eventuelle avvikande synspunkt. Dersom ein likevel vel gruppeintervju, er det viktig å ha eit ope blikk på dynamikken i gruppa og sørgje for at alle slepper til. Ved gruppeintervju intervjuar ein berre tilsette som er på same nivå i organisasjonen. Gruppeintervju på leiarnivå er ikkje anbefalt.
Statsforvaltaren må på førehand ha utarbeidd ein intervjuguide for kvart intervju. Med utgangspunkt i dei rettslege krava som er klarlagde, og dei tilhøyrande kontrollspørsmåla, formulerer statsforvaltaren meir detaljerte spørsmål. Det bør gjerast etter at ein har gått gjennom den føreliggjande dokumentasjonen, slik at statsforvaltaren kan vurdere kva område som må utdjupast nærmare.
Standardiserte spørsmålsguidar kan gjere det vanskeleg å gjennomføre intervjuet på ein god måte. Dersom ein følgjer guiden blindt, kan dialogen lett bli prega av det. Det er viktig å ha eit bevisst forhold til korleis ein formulerer spørsmål. Ein bør stille opne spørsmål som inviterer informanten til å fortelje eller forklare. Etterpå kan ein følgje opp med spørsmål som startar med spørjeord som for eksempel kva, kven, kor, korleis, kvifor og når. Unngå leiande spørsmål. Bruk ja/nei-spørsmål berre når det er viktig for å få stadfesta eller avkrefta noko.
Statsforvaltaren bør vurdere undervegs om eit forhold er tilstrekkeleg opplyst, slik at det ikkje er nødvendig å stille spørsmål om det same til fleire informantar. Det er likevel viktig å få stadfesta den same informasjonen frå fleire kjelder for å sikre at ein får tilstrekkeleg informasjon til å kunne konkludere.
På starten av møtet kan det vere fornuftig å gi litt generell informasjon om intervjuet. Det er blant anna lurt å fortelje informantane at dei kan få spørsmål dei ikkje veit svaret på, at dei ikkje kjem til å bli nemnde ved namn, og at hovudregelen er at utsegnene deira ikkje blir refererte direkte i tilsynsrapporten. Når det er mogleg, bør statsforvaltaren samanfatte informasjonen og skrive han inn i rapporten på ein måte som ikkje identifiserer informantane. For nokre roller, som for eksempel kommunedirektøren, vil det vere vanskeleg å ikkje gjere kjelda synleg i rapporten.
Det skal utarbeidast skriftlege notat frå samtalar med deltakarar og frå intervju. Slike nedteikningar er ein del av saksdokumenta, og dei skal arkiverast. Notata skal verifiserast av intervjuobjektet. Det kan gjerast på fleire ulike måtar, men statsforvaltaren må formidle kva ein har notert, og få stadfesta at det er riktig. Den enklaste måten å gjere det på er å lese opp notatet på slutten av intervjuet slik at intervjuobjektet får høve til å korrigere notatet med det same. Eit anna alternativ er skriftleg verifisering i etterkant.
Statsforvaltaren formidlar resultata frå tilsynet til kommunen i ein tilsynsrapport. Dersom det er avdekt brot på regelverket, sender statsforvaltaren først eit varsel om vedtak (førebels tilsynsrapport) der kommunen får høve til å gi tilbakemelding om eventuelle feil i korleis statsforvaltaren har oppfatta faktiske forhold.
Dersom statsforvaltaren ikkje avdekkjer brot på regelverket under tilsynet, er det ikkje nødvendig å sende ein førebels rapport til kommunen. Statsforvaltaren kan då avslutte tilsynet ved å utarbeide ein endeleg tilsynsrapport som ein sender til kommunen. Sjå punkta under om kva rapporten skal innehalde.
Statsforvaltaren bør normalt sende den førebelse tilsynsrapporten ut seinast fire veker etter at dokumentasjonen er mottatt eller det stadlege tilsynsbesøket er gjennomført. Kommunen skal få ein rimeleg frist for å gi tilbakemelding. Normalt vil to veker vere ein tilstrekkeleg frist.
Kommunen kan uttale seg om alle forhold i rapporten, men statsforvaltaren bør understreke at det er viktig å få tilbakemelding om korleis statsforvaltaren har forstått og beskrive dei faktiske forholda. Det er fordi det er statsforvaltaren si forståing av praksisen i kommunen som dannar grunnlaget for konklusjonen om lovlegheit eller ikkje.
Rapporten skal blant anna innehalde:
Under punktet om kommunen sin praksis på tilsynsområdet skal organisering og praksis beskrivast med bakgrunn i skriftleg dokumentasjon og intervju. Det skal gjerast i ei beskrivande form. Vurderinga og konklusjonen til statsforvaltaren skal stå under ei eiga overskrift.
I rapportane skal ein bruke berre lovbrot eller brot på regelverket om konklusjonen til statsforvaltaren. Dette er definert som manglande oppfylling av krav som er fastsette i eller i medhald av lov eller forskrift.
Etter tidlegare utgåver av metodehandboka kunne statsforvaltaren bruke merknad om kritikkverdige forhold som ikkje var omfatta av definisjonen på lovbrot, men der tilsynet med utgangspunkt i krav frå myndigheitene avdekte praksis som potensielt kunne føre til lovbrot. Statsforvaltaren skal ikkje lenger bruke merknader i tilsyn. Statsforvaltaren skal beskrive forholda under beskrivinga av faktum og vurderingar, men så lenge forholda ikkje er brot på regelverket, skal dei ikkje framhevast. Statsforvaltaren kan sjølv velje å følgje opp forholda på andre måtar gjennom for eksempel risikovurderingar eller rettleiing dersom ein vurderer det som formålstenleg.
Statsforvaltaren skal følgje opp brot på regelverket med pålegg om å rette forholda.
Dersom det blir påpeikt lovbrot, skal statsforvaltaren beskrive kva forhold kommunen skal rette. Det gjer statsforvaltaren i form av korreksjonspunkt som i klartekst viser kva forhold kommunen må rette for å få ein praksis som er i samsvar med lova. Korreksjonspunkta skal ikkje leggje føringar for korleis kommunen skal rette, berre beskrive forholda som ikkje er i samsvar med regelverket.
I den førebelse tilsynsrapporten formidlar statsforvaltaren tilsynsresultata til kommunen. Gjennom ei beskriving i korreksjonspunkt av kva kommunen skal rette, blir kommunen også varsla om å rette forhold som er i strid med dei føresegnene som statsforvaltaren fører tilsyn med. Den førebelse tilsynsrapporten er dermed eit førehandsvarsel etter forvaltningslova § 16.
Tilsynsrapporten skal vere etterprøvbar. Det betyr at ein gjennom teksten skal kunne forstå kvifor statsforvaltaren har vurdert eit forhold som lovleg eller ulovleg. Rapporten er sentral i statsforvaltaren sin kommunikasjon med kommunen, inkludert administrativ leiing og politiske avgjerdstakarar. Rapporten har også interesse for andre og skal lesast av personar med ulik forkunnskap om tilsynsområdet og den aktuelle kommunen. Det er derfor viktig at rapporten kommuniserer godt. Det skal gå fram kva som er undersøkt, korleis praksisen og organiseringa i kommunen er, korleis statsforvaltaren har vurdert praksisen i kommunen, kva som er konklusjonen til statsforvaltaren, og kva det betyr. Tilsynsrapporten skal vere forståeleg for fleire enn dei som har deltatt i tilsynet, som for eksempel andre kommunar, IMDi og departementet.
Formuleringa av dei rettslege krava skal vere med som vedlegg til eller i sjølve tilsynsrapporten, slik at kommunen og andre blir gjorde kjende med kva som er grunnlaget for vurderinga og konklusjonen til statsforvaltaren.
Det er laga ein mal for tilsynsrapport, sjå vedlegg til metodehandboka.
Når statsforvaltaren meiner det er formålstenleg, skal det haldast eit sluttmøte med kommunen.
Eit sluttmøte vil spesielt vere viktig når det er avdekt brot på regelverket.
Møtet skal haldast i kommunen med den same målgruppa som på opningsmøtet. Dersom kommunen ønskjer det, kan ein invitere fleire frå verksemda. Det er statsforvaltaren som leier møtet.
Innhaldet i møtet bør vere:
Eit viktig mål med møtet er å bli einige om verkelegheitsforståinga som er beskriven i den førebelse tilsynsrapporten. Denne forståinga dannar grunnlaget for statsforvaltaren sin konklusjon med tanke på eventuelle lovbrot i den endelege tilsynsrapporten.
Dersom det ikkje ligg føre brot på regelverket, anten fordi statsforvaltaren ikkje avdekte brot, eller fordi kommunen har retta brota, skal statsforvaltaren avslutte tilsynet med ein endeleg tilsynsrapport.
Rapporten skal blant anna innehalde:
Dersom det framleis ligg føre brot på regelverket etter at statsforvaltaren har vurdert tilbakemeldinga frå kommunen på den førebelse rapporten, skal statsforvaltaren gjere vedtak med ein endeleg tilsynsrapport. Statsforvaltaren skal sende ein endeleg tilsynsrapport til kommunen seinast tre veker etter at statsforvaltaren har fått tilbakemelding frå kommunen på den førebelse rapporten, eller tre veker etter sluttmøtet. Innhaldet i den endelege tilsynsrapporten vil vere svært likt innhaldet i den førebelse tilsynsrapporten. I den endelege rapporten skal statsforvaltaren oppdatere teksten frå den førebelse rapporten for å imøtekomme eller imøtegå tilbakemeldingane frå kommunen.
Når statsforvaltaren sender den endelege tilsynsrapporten over til kommunen, skal statsforvaltaren be kommunen om å gjere rapporten kjend for kontrollutvalet i kommunen.
Rapporten skal publiserast på www.statsforvaltaren.no eller i tilsynskalenderen. Statsforvaltaren skal sende kopi av den endelege tilsynsrapporten til IMDi.