Metodehandbok (nynorsk)
Kapittel 2
Kapittel 2. 1-7
Det er statsforvaltaren som vel korleis tilsynet skal innrettast, også om ein skal opplyse saka berre skriftleg, eller om ein skal gjennomføre eit stadleg tilsynsbesøk. Det avgjerande vil vere vurderinga av kva som er nødvendig for å sikre forsvarleg utgreiing, svar på kontrollspørsmåla og måloppnåing med tilsynet. IMDi kan gi eigne føringar rundt dette i ein tilsynsinstruks.
Ved nasjonale initierte tilsyn bestemmer IMDi tilsynstemaet og utarbeider ein tilsynsinstruks. Tilsynsinstruksen gjer blant anna greie for dei rettslege krava for å sikre lik lovforståing i heile landet. Innhaldet i dei nasjonale tilsyna er valt på bakgrunn av risikovurderingar og handlar om tema der risikovurderingar viser at det er særleg behov for at statsforvaltaren gjennomfører tilsyn.
I tillegg til dei nasjonalt initierte tilsyna kan statsforvaltaren gjennomføre eigeninitierte tilsyn. Slike tilsyn er normalt aktuelle når risikovurderingane til statsforvaltaren tilseier at ein kommune ikkje oppfyller pliktene i integreringslova, og statsforvaltaren vurderer at tilsyn er rett verkemiddel. Risikovurderingane kan vere baserte på for eksempel informasjon om talet på klagar frå deltakarar, klagar frå deltakarar som ikkje gjeld enkeltvedtak, bekymringsmeldingar frå tilsette i kommune eller asylmottak, tips frå media eller kommunen sine registreringer i NIR. Det er opp til statsforvaltaren å vurdere om og når ein skal gjennomføre eigeninitierte tilsyn.
Om det skal gjennomførast eigeninitierte tilsyn på bakgrunn av bekymringsmeldingar eller klagar, kjem an på kva opplysingar det gjeld, kor truverdig kjelda er, kor alvorleg konsekvensen av det moglege brotet på regelverket er, og om det eventuelt er andre verkemiddel som er betre eigna. Dersom vilkåra for å klage på enkeltvedtak er oppfylte, skal statsforvaltaren behandle saka som ein klage, men statsforvaltaren bør samtidig nytte informasjonen i risikovurderingane for val av tema, objekt og tidspunkt for tilsyn. Vidare må statsforvaltaren vurdere om rettleiing kanskje vil vere eit betre verkemiddel enn å gjennomføre tilsyn.
At statsforvaltaren gjennomfører tilsyn utover dei planlagde nasjonale tilsyna med fastsett tema, fører til auka ressursbruk. Statsforvaltaren må ta sin eigen ressurssituasjon med i vurderinga av om det er behov for å gjennomføre eigeninitierte tilsyn.
Tilsynstemaet skal vere sentralt og ha som formål å sikre rettstryggleiken for dei enkelte deltakarane og kvaliteten på dei kommunale tenestene. Statsforvaltaren skal velje tilsynstema basert på risikovurderingar, det vil seie kor sannsynleg det er at det førekjem brot på regelverket, og kor alvorleg konsekvensen av brot er.
Ved nasjonale tilsyn tek ein utgangspunkt i område der risikovurderingane til IMDi tilseier at det er behov for å gjennomføre tilsyn. Det skjer på bakgrunn av informasjon frå kommunane og innspel frå departementet, statsforvaltaren, Direktoratet for høgare utdanning og kompetanse og andre. IMDi arbeider for at tilsynstemaet skal vere relevant for kommunane, og at tilsynet skal sikre deltakarane tenester i samsvar med regelverket. Tilsynstemaet rører ved viktige sider ved tenesteproduksjonen i kommunane. Det er viktig at statsforvaltaren grunngir og formidlar relevansen for det valde tilsynstemaet til kommunane.
Ved val av tilsynstema vurderer IMDi blant anna
Tilsynet statsforvaltaren fører, er eit lovlegheitstilsyn, jf. kommunelova § 30-2. Statsforvaltaren må klargjere kva rettslege krav regelverket stiller til kommunen på det området statsforvaltaren ønskjer å føre tilsyn med. Det er dermed nødvendig å gå gjennom lov og forskrift for å klarleggje kva krav statsforvaltaren skal vurdere kommunen mot. Med bakgrunn i dei rettslege krava utformar statsforvaltaren eit skjema med kriterium (kontrollspørsmål) som ein skal vurdere kommunen sin praksis opp mot.
I klargjeringa av dei rettslege krava nyttar statsforvaltaren vanleg juridisk metode ved å ta utgangspunkt i sjølve lov- eller forskriftsteksten. Når teksten ikkje er eintydig eller ikkje gir eit klart bilde av kva som krevst av kommunen, må ein trekkje inn fleire rettskjelder. Relevante rettskjelder er blant anna formålsføresegna i lova, forarbeida til lova, rundskriv, tolkingsfråsegner frå departementet og forvaltningspraksis.
Lovkrav av skjønnsmessig karakter gir ikkje noka presis beskriving av kva som er lovleg eller lovstridig. Ved skjønnsmessige lovkrav må statsforvaltaren bruke juridisk metode for å tolke kva regelverket som minimum forlanger av kommunen.
Regelen om lovlegheitstilsyn avgrensar kompetansen statsforvaltaren har til å kontrollere kommunane. Statsforvaltaren er underlagd dei same avgrensingane som domstolane og kan ikkje overprøve forvaltningsskjønnet til kommunane (“det frie skjønnet”). Denne avgrensinga er grunngitt i omsynet til den kommunale handlefridommen og legalitetsprinsippet. Lovlegheitstilsyn er eit uttrykk for rammestyringsprinsippet. Så lenge kommunane opererer innanfor ramma av lova, må staten akseptere vala til kommunen når det gjeld korleis dei organiserer og oppfyller krava i regelverket. I tilsyn vil statsforvaltaren likevel alltid kunne kontrollere at kommunen har halde seg innanfor ramma av det frie skjønnet, og om skjønnsutøvinga har vore forsvarleg. Det vil seie at det ikkje er tatt utanforliggjande omsyn, at det ikkje har skjedd usakleg forskjellsbehandling, og at skjønnet ikkje har gitt eit grovt eller openbert urimeleg resultat.
Ved nasjonalt initierte tilsyn er dei rettslege krava avklarte i tilsynsinstruksen frå IMDi for å sikre lik lovforståing i heile landet. Der det er behov for prinsipielle avklaringar, kan statsforvaltaren melde det til IMDi, som følgjer opp saka.
Ved eigeninitierte tilsyn vil det ikkje vere utarbeidd ein eigen tilsynsinstruks frå IMDi. Dersom tilsynet gjeld eit anna tema enn dei nasjonale tilsyna, må statsforvaltaren sjølv klargjere dei rettslege krava og utarbeide kontrollspørsmål. Dersom det er behov for rettleiing, kan statsforvaltaren ta kontakt med IMDi.
Dei rettslege krava skal vere utarbeidde før statsforvaltaren opnar tilsynet. I opningsbrevet skal statsforvaltaren beskrive temaet for tilsynet og dei juridiske krava. Kommunen får dermed informasjon om kva tilsynet vil dreie seg om, og kva krav kommunen vil bli vurdert opp mot.
Dei rettslege krava skal anten vere ein del av tilsynsrapportane eller eit vedlegg til dei slik at kommunen er kjend med grunnlaget for vurderingane og konklusjonane til statsforvaltaren.
Basert på klargjeringa av dei rettslege krava skal statsforvaltaren utarbeide kontrollspørsmål. Kontrollspørsmåla skal dekkje alle forholda som statsforvaltaren skal undersøkje gjennom tilsynet, og det må vere lovheimel for å stille det kravet som kontrollspørsmålet set opp. Kontrollspørsmåla skal vere formulerte som ja/nei-spørsmål. Er svaret på eit spørsmål nei, ligg det føre brot på regelverket, og praksisen til kommunen er ikkje i samsvar med regelverket.
I nokre tilfelle fører statsforvaltaren tilsyn med lovkrav som ikkje er klart avgrensa. Då er det viktig at dei rettslege krava har definert eit minimum av kva regelverket krev av kommunen. Kontrollspørsmål skal utformast på det grunnlaget og ikkje ut frå ei skjønnsmessig vurdering av kva tilsynsmyndigheita meiner er god praksis.
Statsforvaltaren set kontrollspørsmåla inn i eit skjema for å lette oversikta. Her blir spørsmåla sorterte på ein formålstenleg måte ut frå lovkrava dei skal kontrollere.
Kontrollspørsmåla er ikkje det same som spørsmåla statsforvaltaren stiller til kommunen, for eksempel i eit intervju. Kontrollspørsmål er eit konkret forhold som statsforvaltaren skal finne svar på gjennom ei rekkje undersøkingar om praksisen til kommunen.
Det er statsforvaltaren som vel kva kommunar det skal førast tilsyn med. Statsforvaltaren nyttar ei risikovurdering av kor sannsynleg det er at regelverket blir brote, og kva konsekvensane av brot vil vere.
I utveljinga kan statsforvaltaren leggje vekt på desse momenta: