Metodehandbok (nynorsk)
Kapittel 1
Første utgåve av denne metodehandboka er blitt til i samarbeid mellom Integrerings- og mangfaldsdirektoratet (IMDi) og Statsforvaltaren i Vestfold og Telemark. Fleire andre statsforvaltarar har også bidratt med innspel til metodehandboka. IMDi ønskjer å takke alle for bidraga.
IMDi har i utforminga av handboka sett på rettleiingar for tilsyn på andre rettsområde, og særleg Utdanningsdirektoratets metodehandbok for tilsyn etter barnehagelova og opplæringslova.
IMDi håper metodehandboka er nyttig for statsforvaltarane i gjennomføringa av tilsyna.
Metodehandboka gjeld for tilsynet statsforvaltaren gjer med korleis kommunane oppfyller pliktene i lov om integrering gjennom opplæring, utdanning og arbeid (integreringslova) og dei tilhøyrande forskriftene.
Metodehandboka gjeld vidare for tilsynet statsforvaltaren gjer etter den no oppheva lova om introduksjonsordning og norskopplæring for nytilkomne innvandrarar (introduksjonslova), i den grad det er aktuelt med tilsyn av korleis kommunane oppfyller pliktene overfor personar som er omfatta av overgangsreglane, jf. integreringsforskrifta § 72. Metodehandboka viser berre til integreringslova, men gjeld tilsvarande for introduksjonslova.
Tilsynsmetode er ein arbeidsmåte som skal sikre likebehandling og at statsforvaltaren gjennomfører tilsyna i samsvar med regelverket og krava til rettstryggleik.
Metodehandboka er generelt utforma, og statsforvaltaren skal følgje handboka i alle tilsyn uavhengig av tilsynstemaet. Metoden har tatt omsyn til at det er nødvendig med fleksibilitet når ein gjennomfører tilsyn, og det kjem klart fram kva delar som er valfrie, og kva delar statsforvaltaren må følgje. I eit tilsyn der det er tilstrekkeleg med skriftleg opplysing av saka, kan statsforvaltaren for eksempel sjå vekk frå den delen av metodehandboka som gjeld stadlege tilsynsbesøk.
Det er viktig at tilsynsmyndigheita får legitimitet frå kommunen si side. Eit vesentleg bidrag i den samanhengen er at dei som gjennomfører tilsynet, har eit høgt kunnskapsnivå på tilsynsområdet og dessutan innanfor tilsynsmetodikk, forvaltningsrett og kommunal og politisk administrativ organisering. Tilsynsmyndigheita må vidare ha god kjennskap til den aktuelle kommunen ein fører tilsyn med. Det er også viktig å vise innsikt i og respekt for det ansvaret og dei oppgåvene som kommunen skal ta hand om.
Metodehandboka skal bidra til at tilsynet blir gjennomført
Integreringslova gir nytilkomne innvandrarar rett eller plikt til å delta i introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Formålet med lova er at innvandrarar tidleg blir integrerte i det norske samfunnet og blir økonomisk sjølvstendige. Lova skal bidra til at innvandrarar får gode norskkunnskapar, kunnskap om norsk samfunnsliv, formelle kvalifikasjonar og ei varig tilknyting til arbeidslivet. Kommunane har plikt til å sørgje for at nytilkomne innvandrarar får introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap i samsvar med lova og dei tilhøyrande forskriftene.
Brot på regelverket har konsekvensar for rettstryggleiken til deltakarane og kan få negative samfunnsmessige konsekvensar. Dersom ein ikkje oppfyller pliktene i lova, blir overgangen til arbeid eller utdanning forseinka, og det tar lengre tid før ein blir integrert og økonomisk sjølvstendig. Slike forseinkingar betyr vidare auka offentlege utgifter til nye tiltak eller anna offentleg støtte. Samtidig tar det lengre tid før samfunnet får gevinst av dei ressursane som nytilkomne innvandrarar representerer.
Tilsynet statsforvaltaren gjer med korleis kommunane forvaltar integreringslova, skal kontrollere at kommunane oppfyller dei lovpålagde pliktene. Tilsynet bidrar dermed til å forhindre brot på regelverket, å styrkje rettstryggleiken til dei enkelte deltakarane og å redusere risikoen for negative samfunnsøkonomiske konsekvensar.
Tilsynet statsforvaltaren gjer, er berre eitt av fleire statlege verkemiddel som skal bidra til at kommunane oppfyller dei lovpålagde pliktene. Kommunane får integreringstilskot og tilskot til norskopplæring som blant anna skal dekkje utgiftene kommunane har til å tilby introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Eit anna verkemiddel er høvet deltakarane har til å klage på enkeltvedtak til statsforvaltaren. Dialog og rettleiing er også viktige verkemiddel. Statsforvaltaren har eit generelt ansvar for å rettleie kommunane om lover, forskrifter og generell saksbehandling.
Tilskot, tilsyn, klagebehandling og rettleiing har det same overordna målet, nemleg etterleving av regelverket. All statleg verkemiddelbruk skal understøtte og forsterke andre verkemiddel. Statsforvaltaren bør vere bevisst på samanhengen mellom dei ulike verkemidla, og innrette tilsyna i samsvar med det.
Heimelen for at statsforvaltaren kan føre tilsyn, finst i integreringslova § 48. Statsforvaltaren kan føre tilsyn med korleis kommunane oppfyller pliktene etter kapitla 3 til 6 og §§ 39, 40, 43 og 50. Det betyr at statsforvaltaren kan føre tilsyn med
Tilsynet omfattar også forskriftene som er knytte til desse lovføresegnene.
Integreringslova § 48 viser ikkje direkte til integreringslova kapittel 6A «midlertidige regler for personer som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34». I brev av 19. juni 2023 og 19. november 2024 (sjå vedlegg 5 og 6) seier Arbeids- og inkluderingsdepartementet følgande om tilsyn med integreringslova kapittel 6A
«Kommunens plikter overfor fordrevne fra Ukraina etableres ikke av kapittel 6A, men av de øvrige kapitlene. […] De øvrige bestemmelsene i integreringsloven gjelder så langt det ikke er gjort unntak eller tilpasninger i kapittel 6A. […] Tilpasningene i kapittel 6A innebærer i hovedsak at pliktene for kommunene har et mindre omfang enn det som ville fulgt av det ordinære regelverket. […] Ettersom kommunens plikter overfor fordrevne fra Ukraina uansett etableres av kapitler som omfattes av integreringsloven § 48, legger departementet til grunn at statsforvalteren kan føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av pliktene. Videre legger departementet til grunn at et tilsyn med kommunens oppfyllelse av pliktene etter integreringsloven, for eksempel det å sørge for introduksjonsprogram og opplæring i norsk, kan omfatte kravene som følger av bestemmelser i kapittel 6A. Dette fordi pliktene har et mindre omfang enn det som ville fulgt av det ordinære regelverket. Departementet antar at et selvstendig tilsyn kun med kapittel 6A er lite aktuelt på grunn av systematikken i loven. Et slikt tilsyn vil det ikke være hjemmel for etter integreringsloven.»
«Integreringsforskriften § 43h regulerer et konkretisert og noe innskjerpet minstekrav til omfanget av arbeidsrettede elementer i introduksjonsprogram med sluttmål om arbeid etter integreringsloven § 37 c andre ledd. Et selvstendig tilsyn med plikten etter integreringsforskriften § 43h alene er det ikke hjemmel for i integreringsloven. Det er imidlertid hjemmel for å føre tilsyn med kravet i § 14 første ledd bokstav d også for personer som har midlertidig kollektiv beskyttelse. Departementet antar at et slikt tilsyn vil innebære å ta i betraktning omfanget av arbeidsrettede elementer som tilbys og hva elementene består i.»
I tillegg er reglane i forvaltningslova om saksbehandling, informasjon og rettleiing, og reglane om enkeltvedtak, ein del av det lovgrunnlaget som blir trekt inn i tilsyna. Det går fram av integreringslova § 46 første ledd at forvaltningslova gjeld med dei særreglane som er fastsette i integreringslova.
Det er viktig å vite om ei avgjerd etter integreringslova er eit enkeltvedtak eller ikkje, fordi mange av reglane i forvaltningslova berre gjeld i saker om enkeltvedtak. Integreringslova § 46 andre ledd inneheld ei – ikkje uttømmande – oversikt over kva avgjerder som skal reknast som enkeltvedtak.
Det følgjer av integreringslova § 48 andre ledd at statsforvaltaren skal føre tilsyn i samsvar med reglane i kommunelova kapittel 30.
Tilsynet statsforvaltaren fører, er eit lovlegheitstilsyn, jf. kommunelova § 30-2. Det inneber at tilsynet skal vere ein kontroll av om verksemda og vedtaka i kommunen er i samsvar med pliktene som er pålagde i lov eller i medhald av lov.
Kommunelova § 30-3 gir statsforvaltaren rett til å be om opplysingar frå enkeltpersonar og organisasjonar, rett til innsyn i saksdokument og tilgjenge til kommunale institusjonar eller andre som utfører oppgåver på vegner av kommunen. Teieplikta er ikkje til hinder for dette. Statsforvaltaren kan berre be om opplysingar som er relevante og nødvendige for å vurdere om kommunen oppfyller krava i regelverket.
Vidare kan statsforvaltaren etter kommunelova § 30-4 gi pålegg til kommunen om å rette forhold som er i strid med regelverket. Før statsforvaltaren vedtar pålegg om retting, skal statsforvaltaren vurdere verknadene for resten av verksemda til kommunen.
Kommunelova § 30-5 pålegg statsforvaltaren å gi kommunen eit førehandsvarsel før ein gjer vedtak med pålegg om retting, og gir også kommunen andre partsrettar etter forvaltningslova. Kommunen skal blant anna få høve til å uttale seg.
Det er kommunen som er ansvarleg for å forvalte introduksjonslova. Sjølv om kommunen nyttar andre til å utføre tenester, skal statsforvaltaren rette pålegg om retting til kommunen.
Etter kommunelova § 30-6 har statsforvaltaren eit ansvar for å samordne dei statlege tilsyna med kommunane. Ansvaret gjeld både dei praktiske sidene ved tilsyn og bruken av reaksjonar.
Tilsyn krev ressursbruk for kommunane gjennom å samle inn og sende over dokumentasjon, delta i møte og intervju og drive etterarbeid med bakgrunn i tilsynsrapporten. Det er derfor viktig at statsforvaltaren avgrensar tilsynet og gjennomfører det på ein slik måte at belastninga ikkje blir større enn nødvendig for å opplyse saka og vurdere om kommunen oppfyller krava i regelverket. Kommunane er målgruppe for tilsyn på mange område. Det er viktig med intern koordinering hos statsforvaltaren, slik at det blir ei jamn fordeling og belastning på kommunane. God dialog mellom statsforvaltaren og kommunane på dette området er viktig for å skape eit godt klima for tilsyn. Koordinering med andre regionale myndigheiter er også viktig.
Å føre tilsyn er å utøve offentleg myndigheit. Det inneber at statsforvaltaren må gjennomføre tilsyna i samsvar med forvaltningsretten. Forvaltningslova inneheld blant anna generelle reglar om habilitet, rettleiing, hurtig behandling og teieplikt. I tillegg gjeld dei ulovfesta prinsippa om forsvarleg saksbehandling og krav til god forvaltningsskikk.
Dei som er omfatta av tilsynet, må vere trygge på at opplysingane dei gir, blir behandla på ein forsvarleg måte, og at statsforvaltaren nyttar opplysingane som føresett. Det er viktig for å sikre at informantane har tillit til tilsynsmyndigheita og viser openheit.
I gjennomføringa av tilsyna skal det leggjast vekt på:
Det er eit mål at tilsyn skal medverke til læring og forbetring i kommunal tenesteyting og saksbehandling. Tilsyn skal bidra til å auke evna kommunane har til å tolke og etterleve regelverket, og generelt fremje kunnskap om regelverket til alle som arbeider med introduksjonslova.
Statsforvaltaren kan føre tilsyn med plikta til å ha internkontroll, jf. integreringslova § 48 første ledd. Kommunelova kapittel 25 inneheld dei generelle krava til internkontroll i kommunen.
Nasjonalt introduksjonsregister (NIR) er eit personregister der kommunane registrerer informasjon om deltaking i introduksjonsprogram, opplæring i mottak og opplæring i norsk og samfunnskunnskap, sjå integreringslova § 41 og integreringsforskrifta kapittel 9. NIR er ikkje eit rettsregister. Kommunane har sjølve ansvar for å vurdere kva rettar og plikter den enkelte har. De finn meir informasjon om NIR på nettsidene til IMDi.
Statsforvaltaren har lesetilgang til NIR. Opplysingar i NIR kan vere nyttige når statsforvaltaren skal velje kva kommunar ein skal føre tilsyn med, og som dokumentasjonsgrunnlag i gjennomføringa av tilsyn.