3. Utdyping av lovgrunnlag

Dette kapittelet inneholder en mer detaljert beskrivelse av rettsreglene og enkelte spørsmål som dere vil møte i tilsynet. Kapittelet må ses i sammenheng med de rettslige kravene i kapittel 2.

I dette underkapittelet omtaler vi deltakere i introduksjonsprogram.

Integreringsloven § 13 regulerer sluttmål for deltakerne. Alle deltakerne skal ha et sluttmål for sitt introduksjonsprogram. Departementet legger til grunn at «Sluttmålet skal reflektere hva deltageren skal oppnå innen programmet avsluttes, og skal være så konkret som mulig.», se Prp. 89 L (2019-2020) kapittel 14.

Deltakerne i introduksjonsprogrammet er delt inn i tre hovedgrupper, ut fra hvilken alder og kompetanse de har fra tidligere

• minimum utdanning på videregående nivå
• under 25 år, uten minimum videregående utdanning
• over 25 år, uten minimum videregående utdanning

I tillegg til rammene som integreringsloven § 13 setter for fastsettelse av sluttmål skal «skal kommunen også se hen til deltagerens utdanningsbakgrunn, alder, interesser, motivasjon og det langsiktige målet», jf. Prp. 89 L (2019-2020) punkt 8.5.4.2.

For deltakere med minimum utdanning på videregående nivå skal sluttmålet som hovedregel være at deltakeren skal kvalifisere til høyere utdanning eller arbeid. I Prop. 89 L (2019-2020) kapittel 14 sier departementet:

Aktuelle sluttmål for denne gruppen vil være at deltageren skal kvalifisere til høyere utdanning eller arbeid, definert ned til en bransje, få godkjent høyere utdanning, eller påbegynne en kompletterende utdanning.

For deltakere under 25 år, uten minimum videregående utdanning fra før skal sluttmålet som hovedregel være fullført videregående opplæring. Departementet viser til at denne gruppen har et langt yrkesliv foran seg og fullført videregående opplæring blir stadig viktigere for varig tilknytning til arbeidslivet.

For den siste gruppen deltakere skal sluttmålet som hovedregel være at den enkelte kommer i arbeid eller fullfører deler av eller hele grunnskolen eller videregående opplæring. Denne gruppen er den største gruppen, og det vil være et større spenn i sluttmålene for deltakerne. I Prop. 89 L (2019-2020) kapittel 14 sier departementet:

Hvilket sluttmål som settes må vurderes konkret ut fra deltagerens ønsker og forutsetninger, samt tilbudet i kommunen. Mange deltagere bør ha sluttmål som er relatert til formell kompetanse, herunder grunnskole eller videregående opplæring. Det kan settes sluttmål om å fullføre hele eller deler av opplæringen, ut fra hvilken bakgrunn deltageren har. Sluttmål om å komme i arbeid bør detaljeres ned til en bransje.

Integreringsloven har som hovedregel at deltakere med minimum utdanning på videregående nivå fra før skal ha sluttmål om å kvalifisere til høyere utdanning, jf. integreringsloven § 13. Departementet legger til grunn at dette ikke omfatter alle utdanningsprogrammene, kun de som er definert som en utdanning som kan gi generell studiekompetanse i Norge, jf. Prop. 89 L (2019-2020) punkt 8.5.4.3. Departementet begrunner dette slik:

NOKUT vurderer utenlandsk fag- og yrkesopplæring på videregående nivå opp mot norske fag- og svennebrev, men foreløpig er det kun mulig å søke om godkjenning av fag- og yrkesopplæring fra Estland, Latvia, Litauen, Polen og Tyskland. Deltagere i introduksjonsprogram vil per nå derfor ikke være omfattet av denne ordningen. Som følge av dette vil deltagere som oppgir å ha fag- og yrkesopplæring på videregående nivå fra utlandet ikke omfattes av § 13 andre ledd. Disse vil ha sluttmål og program etter forslag til § 13 tredje eller fjerde ledd. Også for disse deltakerne bør det raskt igangsettes realkompetansevurdering for å avklare hva de trenger for å kunne ta fag- eller svennebrev i Norge.

Sluttmål for deltakere under 25 som ikke har minimum utdanning på videregående nivå fra før er som hovedregel å fullføre videregående opplæring, jf. integreringsloven § 13. For deltakere som ikke vil klare å fullføre innenfor programtiden bør sluttmålet settes til å gjennomføre deler av videregående opplæring. Kommunen bør kun sette et slik sluttmål hvis det er helt klart at deltakeren ikke vil klare å fullføre. I denne vurderingen er deltakerens skolebakgrunn avgjørende.

For deltakere som ikke kan ha å fullføre hele eller deler av videregående opplæring som sluttmål uttaler departementet at det vil «være mest nærliggende å sette et sluttmål om overgang til arbeid, eventuelt etter fullført grunnskole». For tiden etter utløpet av programtiden bør kommunen videre se på om deltakeren bør søke studielån i Lånekassen eller sette i gang et samarbeid med NAV, jf. Rundskriv G27/2017 Samarbeid mellom kommunen og Arbeids- og velferdsetaten om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere, slik at den enkelte får fullført sitt kvalifiseringsløp uten avbrudd.

Varigheten av opplæringen, inkludert en eventuell forlengelse, er regulert for hver av de tre hovedgruppene, jf. integreringsloven § 13. Etter femte ledd kan kommunen forlenge opplæringen hvis «det er grunn til å forvente at deltageren vil oppnå sitt sluttmål med en forlengelse».

Godkjent permisjon legges til programmets varighet, jf. integreringsloven § 13 siste ledd.

Kommunen har en generell veiledningsplikt etter forvaltningsloven § 11 og en plikt til å opplyse saken etter forvaltningsloven § 17. Veiledningen skal gi deltakeren mulighet til å ivareta sine interesser på best mulig måte. Informasjonen fra kommunen må være relevant og i en slik form at deltakeren blant annet forstår hva et sluttmål er, følgene av de ulike sluttmålene og hvilken betydning hennes eller hans interesser og motivasjon har for fastsettelsen av sluttmål. God veiledning er med på å skape tillit til forvaltningen og bidrar til å effektivisere saksbehandlingen ved at deltakeren får forståelse for hvilken informasjon hun eller han bør bidra med for at saken blir opplyst så godt som mulig.

Kommunen skal utarbeide integreringsplanen, med sluttmål og norskmål, sammen med deltakeren, jf. integreringsloven § 15. Integreringsplanen er et vedtak, jf. integreringsloven § 46. Departementet legger til grunn at «fastsettelsen av sluttmålet gjøres i samarbeid mellom kommunen og den enkelte deltager», jf. Prop. 89 L punkt 8.5.4.2. Dette er også en forutsetning for at kommunen skal kunne se hen til deltakerens interesser og motivasjon.

Lov om offentlige organers ansvar for bruk av tolk mv. (tolkeloven) trådte i kraft 01.01.2022. Formålet med loven er å sikre rettsikkerhet og forsvarlige tjenester for personer som trenger bistand til å kommunisere forsvarlig med blant annet kommunen. Etter § 6 er kommunen pålagt å bruke tolk når «det er nødvendig for å ivareta hensynet til rettssikkerhet eller for å yte forsvarlig hjelp og tjeneste». I vurderingen av hva som er nødvendig skal kommunen blant annet legge vekt på sakens alvorlighet og karakter og om samtalepartene kan kommunisere forsvarlig uten tolk. Kommunen må bruke tolk dersom det er nødvendig for at de skal kunne kommunisere forsvarlig med deltakeren.

Sluttmålet blir satt ved oppstarten av introduksjonsprogrammet. Etter hvert som programtiden går eller ved vesentlige endringer i deltakerens livssituasjon oppstår vil det behov for å vurdere om sluttmålet fremdeles er riktig. Etter integreringsloven § 15 sjette ledd skal kommunen vurdere integreringsplanen jevnlig og ved vesentlige endringer i deltakerens livssituasjon. Sluttmålet er en del av integreringsplanen og kommunen skal vurdere sluttmålet når de vurderer integreringsplanen. Det samme gjelder deltakerens norskmål.

I Prop. 89 L (20192020) skriver departementet:

Muligheten til å endre sluttmålet er først og fremst ment å omfatte tilfeller hvor deltagerens ønsker er endret eller deltageren viser rask progresjon. Hvis for eksempel en deltaker med sluttmål om å fullføre grunnskolen har rask progresjon, bør sluttmålet justeres opp til videregående opplæring.

Ved mangelfull progresjon hos deltageren bør terskelen for å endre sluttmålet være høyere. Det første virkemiddelet er tett oppfølging og tilpasning av integreringsplanen, se punkt 8.7.4.1. Kommunen bør vurdere tilretteleggingen av tilbudet og relevansen av innholdet i programmet. Hvis disse virkemidlene ikke har den ønskede effekten, kan kommunen vurdere å justere sluttmålet.

Terskelen for å nedjustere sluttmålet skal være høy, men hensikten er ikke at kommunen eller deltakeren låses til et kvalifiseringsløp som ikke viser seg å være hensiktsmessig

I dette underkapittelet omtaler vi deltakere i opplæring i norsk.

Integreringsloven § 31 sier at deltakerne skal oppnå et minimumsnivå i norsk. Dette minimumsnivået utgjør deltakerens norskmål.

Integreringsforskriften § 26 inneholder en oversikt over de fem nivåene som er i bruk etter integreringsloven. Nivåene følger Det felles europeiske rammeverket for språk.

Nivåene er beskrevet slik:

Etter integreringsforskriften § 27 skal kommunen sette et norskmål for alle deltakerne i tråd med eller høyere enn føringene i integreringsforskriften § 28. Føringene tar utgangspunkt i hvilken kompetanse deltakeren har fra tidligere, hvor deltakeren får sin opplæring og deltakerens behov. For deltakere i introduksjonsprogrammet må minimumsnivået ses i sammenheng med deltakerens sluttmål.

Det veiledende minimumsnivået er:

Kommunen kan fravike hovedreglene beskrevet over. Departementet legger til grunn «De veiledende nivåene skal være det klare utgangspunktet, men terskelen for å sette et mål som er høyere enn det som følger av de veiledende minimumsnivåene, skal være lav. Terskelen for å sette et lavere mål skal derimot være høy.», se Prop. 89 L (2019-2020) punkt 10.3.4.2.

Det går frem av integreringsloven § 31 at kommunen og fylkeskommunen skal sørge for opplæring slik at deltakeren oppnår sitt minimumsnivå.

Integreringsplanen eller norskplanen skal angi omfanget for opplæringen som deltakeren skal gjennomføre og kommunen skal tilby, jf. § 34. Omfanget skal være tilstrekkelig til at deltakeren kan nå sitt norskmål. Det vil dermed være opp til kommunen å tydeliggjøre hvor mange timer deltakeren minimum skal få tilbud om per uke, jf. pkt. 10.6.4 i Prop. 89 L (2019-2020). Planen bør inneholde hvem som er ansvarlig for å gi opplæringen og hvordan tilbudet skal gis, for eksempel om opplæringen skal skje på dag- eller kveldstid. Pkt. 10.6.4 i Prop. 89 L (2019-2020) legger til grunn at planen skal inneholde en timeplan.

Det må tilbys opplæring med tilstrekkelig intensitet og kvalitet slik at deltakeren kan nå minimumsnivået innenfor varigheten som følger av integreringsloven § 32. Vi viser til igjen til nevnte Prop. s. 182, merknader til § 31. Videre viser vi til pkt. 10.4.4 s. 133, hvor det fremgår at kommunen må sørge for opplæring slik at deltakeren realistisk kan oppnå minimumsnivået i norsk.

Forskrift om læreplan i norsk for voksne innvandrere kapittel 2 omtaler også organiseringen, tilretteleggingen og rammer for opplæringen. Det fremgår her at det er opp til den som tilbyr opplæringen å organisere den på en slik måte at deltakernes læringsforutsetninger, behov og mål blir ivaretatt. Omfanget av opplæringen skal tilpasses den enkelte deltaker. Deltakere som kan ha rask progresjon og deltakere med lærevansker, skal få et tilbud som ivaretar dette jf. Prop. 89 L (2019-2020) pkt.10.6.

I utgangspunktet skal opplæringen vare til deltakeren har nådd norskmålet sitt. Det vil dermed være deltakerens fremdrift som styrer lengden av opplæringen. Dette er likevel begrenset oppad til tre år for deltakere som ikke har minimum videregående opplæring, og atten måneder for deltakere som har det, jf. integreringsloven § 32 første ledd. Godkjente permisjoner utvider denne perioden. For deltakere som mottar opplæring i videregående skole innebærer dette at deltakeren er ferdig med opplæringen etter integreringsloven, men fremdeles kan ha rett til opplæring etter opplæringsloven.

For deltakere med oppholdstillatelse som nevnt i integreringsloven § 28 gjelder plikten til deltakeren har nådd norskmålet eller til gjennomførte 300 timer, jf. integreringsloven § 32 andre ledd.

Norskmålet blir satt ved oppstarten av opplæringen. Etter hvert som tiden går eller ved vesentlige endringer i deltakerens livssituasjon oppstår vil det behov for å vurdere om minimumsnivået fremdeles er riktig. Etter integreringsloven § 34, jf. § 15 sjette ledd, skal kommunen vurdere norskplanen eller integreringsplanen jevnlig og ved vesentlige endringer i deltakerens livssituasjon. Norskmålet er en del av norskplanen og kommunen skal vurdere norskmålet når de vurderer norskplanen.

I Prop. 89 L (2019-2020) punkt 10.3.4.1 legger departementet til grunn at minimumsnivået «skal justeres opp underveis dersom deltageren viser seg å ha en raskere progresjon enn antatt».

Hvis progresjonen er lavere enn forventet må kommunen gi det noe tid før de vurderer om de skal sette ned norskmålet. I vurderingen må de blant annet se på deltakerens progresjon, motivasjon over tid, endring av livssituasjon, udokumentert fravær og deltakerens innsats. I Prop. 89 L (2019-2020) punkt 10.3.4.2 sier departementet videre

Vurderingen må ta utgangspunkt i at opplæringen skal tilpasses den enkelte, og at det først er når det foreligger forhold som det ikke kan tilpasses for, at deltagerens norskmål kan settes ned. Det må vurderes konkret om det å sette ned norskmålet kan få negative konsekvenser for fremtiden til den enkelte, og om dette veier tyngre enn den antatte byrden det vil være for vedkommende å oppnå norskmålet.

Kommunen er dermed forpliktet til å gjøre en grundig og konkret vurdering før de justerer ned norskmålet til en deltaker.

Kommunen har en generell veiledningsplikt etter forvaltningsloven § 11 og en plikt til å opplyse saken etter forvaltningsloven § 17. Veiledningen skal gi deltakeren mulighet til å ivareta sine interesser på best mulig måte. Informasjonen fra kommunen må være relevant og i en slik form at deltakeren blant annet forstår hva et minimumsnivå i norsk er og hvilken betydning hennes eller hans tidligere opplæring har for fastsettelsen av norskmål. God veiledning er med på å skape tillit til forvaltningen og bidrar til å effektivisere saksbehandlingen ved at deltakeren får forståelse for hvilken informasjon hun eller han bør bidra med for at saken blir opplyst så godt som mulig.

Vedtak om opplæring i norsk og samfunnskunnskap, utarbeidelse av norskplan og vesentlig endring av norskplan, jf. integreringsloven §§ 30 og 34, er enkeltvedtak, jf. integreringsloven § 46. Departementet uttaler at kommunen skal fastsette norskmålet i samråd med deltakeren, jf. Prop. 89 L (2019-2020) punkt 10.3.4.2. De sier videre at selv med rammene i minimumsnivået er det det viktig med medvirkning fra deltakeren, se punkt 10.6.4:

Kommunens og deltagerens påvirkning på nivået ved utarbeidelse av deltagerens norskmål er derfor begrenset, men deltageren og kommunen skal sammen legge opp et opplæringsløp som gjør det mulig for deltageren å nå sitt norskmål. Det er viktig at kommunen sørger for at deltageren får relevant informasjon slik at vedkommende forstår betydningen og konsekvensene av at vedkommende forventes å nå sitt norskmål

Lov om offentlige organers ansvar for bruk av tolk mv. (tolkeloven) trådte i kraft 01.01.2022. Formålet med loven er å sikre rettsikkerhet og forsvarlige tjenester for personer som trenger bistand til å kommunisere forsvarlig med blant annet kommunen. Etter § 6 er kommunen pålagt å bruke tolk når «det er nødvendig for å ivareta hensynet til rettssikkerhet eller for å yte forsvarlig hjelp og tjeneste». I vurderingen av hva som er nødvendig skal kommunen blant annet legge vekt på sakens alvorlighet og karakter og om samtalepartene kan kommunisere forsvarlig uten tolk. Kommunen må bruke tolk dersom det er nødvendig for at de skal kunne kommuniserer forsvarlig med deltakeren.

Vedtak om introduksjonsprogram, vedtak om opplæring i norsk og samfunnskunnskap, utarbeidelse av integrerings- eller norskplan og vesentlig endring av integrerings- eller norskplan, jf. integreringsloven §§ 12, 15, 30 og 34, er enkeltvedtak, jf. integreringsloven § 46. Enkeltvedtak skal følge forvaltningslovens saksbehandlingsregler.

Etter forvaltningsloven § 16 skal deltakere som ikke «har uttalt seg i saken» varsles før kommunen fatter et vedtak. Forhåndsvarsling kan unnlates dersom deltakeren «har fått kjennskap til at vedtak skal treffes og har hatt rimelig foranledning og tid til å uttale seg, eller varsel av andre grunner må anses åpenbart unødvendig», jf. forvaltningsloven § 16 tredje ledd bokstav c. Deltakerne vil som hovedregel vært så inkludert i prosessen med å fatte vedtak om introduksjonsprogram, vedtak om opplæring i norsk og samfunnskunnskap, utarbeidelse av integrerings- eller norskplan eller vesentlig endring av integrerings- eller norskplan at det ikke vil være nødvendig med et eget forhåndsvarsel. Kommunen må vurdere om unntaket kommer til anvendelse eller om de må forhåndsvarsle deltakeren.

Det er ikke krav om å utarbeide norskplan for deltakere hvor fylkeskommunen har ansvar for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap. For denne gruppen skal opplæringen få opplæringen i samsvar med opplæringsloven og det er ikke hensiktsmessig med et eget krav til norskplan, jf. integreringsloven § 34.

Enkeltvedtaket skal være skriftlig, jf. forvaltningsloven § 23. Skriftlig inkluderer også elektronisk melding når informasjonen i denne er tilgjengelig også for ettertiden, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav g.

Vedtaket skal vise til de reglene i integreringsloven som vedtaket bygger på, og beskrive de faktiske forholdene, som for eksempel kartlegging og samtaler, som har hatt betydning for avgjørelsen, jf. forvaltningsloven §§ 24 og 25. Kommunen kan samle lov- og forskriftstekst i et vedlegg. Vedtaket bør inneholde de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn.

Vedtaket skal også inneholde informasjon om retten til å klage, klagefrist, klageinstans og hvor klagen skal sendes, jf. forvaltningsloven § 27 tredje ledd. Kommunen kan ikke sette egne begrensninger i klageretten, for eksempel ved å kreve at klagen må være begrunnet.

Alle vedtak om inntak skal inneholde informasjon om retten til å se sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven § 18.