Metodehåndbok (bokmål)
Kapittel 2
Det er statsforvalteren som velger hvordan de skal innrette tilsynet, herunder om de skal opplyse saken kun skriftlig eller om de skal gjennomføre et stedlig tilsynsbesøk. Det avgjørende vil være vurderingen av hva som er nødvendig for å sikre forsvarlig utredning, besvarelse av kontrollspørsmålene og måloppnåelse med tilsynet. IMDi kan gi egne føringer rundt dette i tilsynsinstruks.
Ved nasjonale initierte tilsyn bestemmer IMDi tilsynstemaet og utarbeider en tilsynsinstruks. Tilsynsinstruksen vil blant annet redegjøre for de rettslige kravene for å sikre lik lovforståelse i hele landet. Temaet for de nasjonale tilsynene vil være valgt på bakgrunn av risikovurderinger og omhandle temaer hvor risikovurderinger viser at det er særlig behov for at statsforvalteren gjennomfører tilsyn.
I tillegg til de nasjonalt initierte tilsynene kan statsforvalteren gjennomføre egeninitierte tilsyn. Slike tilsyn vil normalt være aktuelt når statsforvalterens risikovurderinger tilsier at en kommune ikke oppfyller pliktene i integreringsloven og de vurderer at tilsyn er riktig virkemiddel. Risikovurderingene kan basere seg på informasjon om antall klager fra deltakere, klager fra deltakere som ikke gjelder enkeltvedtak, bekymringsmelding fra ansatte i kommunen eller asylmottak, tips fra media, kommunens registreringer i NIR med mer. Det er opp til statsforvalteren å vurdere om og når de skal gjennomføre egeninitierte tilsyn.
Om det skal gjennomføres egeninitierte tilsyn på bakgrunn av bekymringsmeldinger/klager avhenger av hvilke opplysninger det gjelder, kildens troverdighet, hvor alvorlig konsekvensen av det mulige bruddet på regelverket er og om det eventuelt er andre virkemidler som er bedre egnet. Dersom vilkårene for å klage på enkeltvedtak er oppfylt, skal statsforvalteren behandle saken som en klage, men de bør samtidig benytte informasjonen i risikovurderingene for valg av temaet, objekt og tidspunkt for tilsyn. Videre må det vurderes om veiledning kanskje vil være et bedre virkemiddel enn å gjennomføre tilsyn.
At statsforvalteren gjennomfører tilsyn utover de planlagte nasjonale tilsynene med fastsatt tema vil medføre økt ressursbruk. Statsforvalteren må ta egen ressurssituasjon med i vurderingen av om det er behov for å gjennomføre egeninitierte tilsyn.
Tilsynstemaet skal være sentralt med formål å ivareta rettssikkerheten for den enkelte deltaker og kvaliteten på de kommunale tjenestene. Statsforvalteren skal velge tilsynstemaet basert på risikovurderinger, dvs. hvor sannsynlig det er at det forekommer brudd på regelverket og hvor alvorlig konsekvensen av brudd er.
Ved nasjonale tilsyn vil det tas utgangspunkt i områder hvor IMDis risikovurderinger tilsier at det er behov for å gjennomføre tilsyn. Dette på bakgrunn av informasjon fra kommunene, innspill fra departementet, statsforvalteren, Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse og andre. IMDi tilstreber at tilsynstemaet skal være relevant for kommunene og sikre deltakerne tjenester i samsvar med regelverket. Tilsynstemaet vil berøre viktige sider ved kommunenes tjenesteproduksjon. Det er viktig at statsforvalteren begrunner og formidler relevansen for det valgte tilsynstemaet til kommunene.
Ved valg av tilsynstemaet vurderer IMDi blant annet
Statsforvalterens tilsyn er et lovlighetstilsyn, jf. kommuneloven § 30-2. Dere må klargjøre hvilke rettslige krav som regelverket stiller til kommunen på det området dere ønsker å føre tilsyn med. Det er dermed nødvendig med en gjennomgang av lov og forskrift for å klarlegge hvilke krav dere skal vurdere kommunen mot. Med bakgrunn i de rettslige kravene utformer dere et skjema med kriterier (kontrollspørsmål) som skal vurdere kommunens praksis opp mot.
I klargjøringen av de rettslige kravene benyttes vanlig juridisk metode. Det tas utgangspunkt i selve lov- eller forskriftsteksten. Når denne ikke er entydig eller ikke gir et klart bilde av hva som kreves av kommunen, må det trekkes inn flere rettskilder. Relevante rettskilder er blant annet lovens formålsbestemmelse, lovens forarbeider, rundskriv, tolkingsuttalelser fra departementet og forvaltningspraksis.
Lovkrav av skjønnsmessig karakter vil ikke gi noen presis angivelse av hva som er lovlig eller lovstridig. Ved skjønnsmessige lovkrav må statsforvalteren bruker juridisk metode for å tolke hva regelverket som minimum forlanger av kommunen.
Regelen om lovlighetstilsyn avgrenser statsforvalterens kompetanse til å kontrollere kommunene. Statsforvalteren er underlagt de samme begrensningene som domstolene og kan ikke overprøve kommunenes forvaltningsskjønn (“det frie skjønnet”). Denne avgrensningen er begrunnet i hensynet til den kommunale handlefriheten og legalitetsprinsippet. Lovlighetstilsyn er et uttrykk for rammestyringsprinsippet. Så lenge kommunene opererer innenfor rammen av loven, må staten akseptere kommunens valg i hvordan de organiserer og oppfyller kravene i regelverket. I tilsyn vil statsforvalteren likevel alltid kunne kontrollere at kommunen har holdt seg innenfor rammen av det frie skjønnet og om skjønnsutøvelsen har vært forsvarlig, dvs. at det ikke er tatt utenforliggende hensyn, ikke har skjedd usaklig forskjellsbehandling og at skjønnet ikke har gitt et grovt eller åpenbart urimelig resultat.
Ved nasjonalt initierte tilsyn er det rettslige kravene avklart i tilsynsinstruksen fra IMDi for å sikre lik lovforståelse i hele landet. Der det er behov for prinsipielle avklaringer, kan statsforvalteren melde dette til IMDi som vil følge opp saken.
Ved egeninitierte tilsyn vil det ikke være utarbeidet en egen tilsynsinstruks fra IMDi. Dersom tilsynet gjelder et annet tema enn de nasjonale tilsynene, må statsforvalteren selv klargjøre de rettslige kravene og utarbeide kontrollspørsmål. Dersom det er behov for veiledning, kan statsforvalteren ta kontakt med IMDi.
De rettslige kravene skal være utarbeidet før statsforvalteren åpner tilsynet. I åpningsbrevet skal statsforvalteren beskrive temaet for tilsynet og de juridiske kravene. Kommunen får dermed informasjon om hva tilsynet vil dreie seg om og hvilke krav kommunen vil bli vurdert opp mot.
De rettslige kravene skal enten være en del av tilsynsrapportene eller et vedlegg til dem slik at kommunen er kjent med grunnlaget for statsforvalterens vurdering og konklusjon.
Basert på klargjøringen av de rettslige kravene skal statsforvalteren utarbeide kontrollspørsmål. Kontrollspørsmålene skal dekke alle de forhold som statsforvalteren skal undersøke gjennom tilsynet, og det må være lovhjemmel for å stille det kravet som kontrollspørsmålet oppstiller. Kontrollspørsmålene skal være formulert som ja/nei-spørsmål. Er svaret på et spørsmål nei, foreligger det brudd på regelverket og kommunes praksis er ikke i samsvar med regelverket.
I noen tilfeller fører statsforvalteren tilsyn med lovkrav som ikke er klart avgrenset. Da er det viktig at de rettslige kravene har definert et minimum av hva som regelverket krever av kommunen. Kontrollspørsmål utformes på dette grunnlaget og ikke ut fra en skjønnsmessig vurdering av hva tilsynsmyndigheten mener er god praksis.
Statsforvalteren setter kontrollspørsmålene inn i et skjema for å lette oversikten. Her sorteres spørsmålene på en hensiktsmessig måte ut fra de lovkravene de er ment å kontrollere.
Kontrollspørsmålene er ikke det samme som spørsmålene statsforvalteren stiller til kommunen, for eksempel i et intervju. Kontrollspørsmål er et konkret forhold som statsforvalteren skal finne svar på gjennom en rekke undersøkelser om kommunens praksis.
Det er statsforvalteren som velger hvilke kommuner det skal føres tilsyn med. Statsforvalteren benytter en risikovurdering av hvor stor sannsynligheten for brudd på regelverket er og hva konsekvensene av brudd vil være.
I utvelgelsen kan det legges vekt på følgende momenter: