Metodehåndbok (bokmål)
Kapittel 1
Første utgave av denne metodehåndboken er blitt til i samarbeid mellom Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) og Statsforvalteren i Vestfold. Flere andre statsforvaltere har også bidratt med innspill til metodehåndboken. IMDi ønsker å takke alle for deres bidrag.
IMDi har i utformingen av håndboken sett på veiledere for tilsyn på andre rettsområder, herunder særlig Utdanningsdirektoratets metodehåndbok for tilsyn etter barnehageloven og opplæringsloven.
IMDi håper statsforvalterne vil finne metodehåndboken nyttig i gjennomføringen av tilsynene.
Metodehåndboken gjelder for statsforvalterens tilsyn med kommunenes oppfyllelse av pliktene i lov om integrering gjennom opplæring, utdanning og arbeid (integreringsloven) og tilhørende forskrifter.
Metodehåndboken gjelder videre for statsforvalterens tilsyn etter den nå opphevede lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven), i den grad det er aktuelt med tilsyn på kommunes oppfyllelse av pliktene overfor personer omfattet av overgangsreglene, jf. integreringsforskriften § 72. I metodehåndboken vises det kun til integreringsloven, men vil gjelde tilsvarende for introduksjonsloven.
Tilsynsmetode er en arbeidsmåte som skal sikre likebehandling, og at statsforvalteren gjennomfører tilsynene i samsvar med regelverket og krav til rettssikkerhet.
Metodehåndboken er generelt utformet og statsforvalteren skal følge den i alle tilsyn uavhengig av tilsynstemaet. Metoden har tatt hensyn til at det er nødvendig med en fleksibilitet for gjennomføring av tilsyn, og det kommer klart frem hvilke deler som er valgfrie og hvilke deler statsforvalteren må følge. I et tilsyn der det er tilstrekkelig med skriftlig opplysning av saken, kan statsforvalteren for eksempel se bort fra den delen av metodehåndboken som gjelder stedlige tilsynsbesøk.
Det er viktig at tilsynsmyndigheten gis legitimitet fra kommunens side. Et vesentlig bidrag i denne forbindelse er at de som gjennomfører tilsynet utviser høyt kunnskapsnivå på tilsynsområdet, samt innen tilsynsmetodikk, forvaltningsrett, kommunal og politisk administrativ organisering og at tilsynsmyndigheten har god kjennskap til den aktuelle kommunen de fører tilsyn med. Det er også viktig å vise innsikt i og respekt for det ansvar og de oppgaver kommunen skal ivareta.
Metodehåndboken skal bidra til:
Integreringsloven gir nyankomne innvandrere rett eller plikt til deltakelse i introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Formålet med loven er at innvandrere tidlig integreres i det norske samfunnet og blir økonomisk selvstendige. Loven skal bidra til at innvandrere får gode norskkunnskaper, kunnskap om norsk samfunnsliv, formelle kvalifikasjoner og en varig tilknytning til arbeidslivet. Det er kommunene som har plikt til å sørge for at nyankomne innvandrere får introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap i samsvar med loven og tilhørende forskrifter.
Brudd på regelverket har rettssikkerhetsmessige konsekvenser for deltakerne, og vil kunne få negative samfunnsmessige konsekvenser. Manglende oppfyllelse av pliktene i loven medfører at overgangen til arbeid eller utdanning blir forsinket for den enkelte deltaker, og at det tar lengre tid før den enkelte integreres og blir økonomisk selvstendig. Slike forsinkelser betyr videre økte offentlige utgifter til nye tiltak eller annen offentlig støtte. Samtidig tar det lengre tid før samfunnet kan få gevinst av de ressursene nyankomne innvandrere representerer.
Statsforvalterens tilsyn med kommunenes forvaltning av integreringsloven skal kontrollere at kommunene oppfyller de lovpålagte pliktene. Tilsynet bidrar dermed til å forhindre brudd på regelverket, styrke rettssikkerheten til den enkelte deltaker og redusere risikoen for negative samfunnsøkonomiske konsekvenser.
Statsforvalterens tilsyn er bare ett av flere statlige virkemidler som skal bidra til at kommunene oppfyller lovpålagte plikter. Kommunene får integreringstilskudd og tilskudd til norskopplæring som blant annet skal dekke kommunenes utgifter til å tilby introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Et annet virkemiddel er deltakernes mulighet til å klage på enkeltvedtak til statsforvalteren. Dialog og veiledning er også et viktig virkemiddel. Statsforvalteren har et generelt ansvar for å veilede kommunene om lover, forskrifter og generell saksbehandling.
Tilskudd, tilsyn, klagebehandling og veiledning har det samme overordnede målet, nemlig etterlevelse av regelverket. All statlig virkemiddelbruk skal understøtte og forsterke hverandre. Statsforvalteren bør være bevisst på sammenhengen mellom de ulike virkemidlene, og innrette tilsynene i samsvar med dette.
Hjemmelen for statsforvalterens tilsyn finnes i integreringsloven § 48. Statsforvalteren kan føre tilsyn med kommunenes oppfyllelse av plikter etter kapitlene 3 til 6, og §§ 39, 40, 43 og 50. Dette betyr at det kan føres tilsyn med
Tilsynet omfatter også forskrifter knyttet til disse lovbestemmelsene.
Integreringsloven § 48 viser ikke direkte til integreringsloven kapittel 6A midlertidige regler for personer som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34. I brev av 19. juni 2023 og 19. november 2024 (se vedlegg 5 og 6) sier Arbeids- og inkluderingsdepartementet følgende om tilsyn med integreringsloven kapittel 6A
«Kommunens plikter overfor fordrevne fra Ukraina etableres ikke av kapittel 6A, men av de øvrige kapitlene. […] De øvrige bestemmelsene i integreringsloven gjelder så langt det ikke er gjort unntak eller tilpasninger i kapittel 6A. […] Tilpasningene i kapittel 6A innebærer i hovedsak at pliktene for kommunene har et mindre omfang enn det som ville fulgt av det ordinære regelverket. […] Ettersom kommunens plikter overfor fordrevne fra Ukraina uansett etableres av kapitler som omfattes av integreringsloven § 48, legger departementet til grunn at statsforvalteren kan føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av pliktene. Videre legger departementet til grunn at et tilsyn med kommunens oppfyllelse av pliktene etter integreringsloven, for eksempel det å sørge for introduksjonsprogram og opplæring i norsk, kan omfatte kravene som følger av bestemmelser i kapittel 6A. Dette fordi pliktene har et mindre omfang enn det som ville fulgt av det ordinære regelverket. Departementet antar at et selvstendig tilsyn kun med kapittel 6A er lite aktuelt på grunn av systematikken i loven. Et slikt tilsyn vil det ikke være hjemmel for etter integreringsloven.»
«Integreringsforskriften § 43h regulerer et konkretisert og noe innskjerpet minstekrav til omfanget av arbeidsrettede elementer i introduksjonsprogram med sluttmål om arbeid etter integreringsloven § 37 c andre ledd. Et selvstendig tilsyn med plikten etter integreringsforskriften § 43h alene er det ikke hjemmel for i integreringsloven. Det er imidlertid hjemmel for å føre tilsyn med kravet i § 14 første ledd bokstav d også for personer som har midlertidig kollektiv beskyttelse. Departementet antar at et slikt tilsyn vil innebære å ta i betraktning omfanget av arbeidsrettede elementer som tilbys og hva elementene består i.»
I tillegg vil forvaltningslovens bestemmelser om saksbehandling, informasjon og veiledning, samt reglene om enkeltvedtak være en del av det lovgrunnlaget som trekkes inn i tilsynene. Det vises til integreringsloven § 46 første ledd hvor det fremgår at forvaltningsloven gjelder med de særregler som er fastsatt i integreringsloven.
Det er viktig å vite om en avgjørelse som tas etter integreringsloven er et enkeltvedtak eller ikke. Dette fordi mange av forvaltningslovens bestemmelser kun får anvendelse i saker om enkeltvedtak. Integreringsloven § 46 andre ledd inneholder en, ikke uttømmende, oversikt over hvilke avgjørelser som skal regnes som enkeltvedtak.
Det følger av integreringsloven § 48 annet ledd at statsforvalterens tilsyn skal føre tilsyn i samsvar med reglene i kommuneloven kapittel 30.
Statsforvalterens tilsyn er et lovlighetstilsyn, jf. kommuneloven § 30-2. Dette innebærer at tilsynet skal være en kontroll av om kommunens virksomhet og vedtak er i samsvar med plikter pålagt i lov eller i medhold av lov.
Kommuneloven § 30-3 gir statsforvalteren rett til å be om opplysninger fra enkeltpersoner og organisasjon, rett til innsyn i saksdokumenter og adgang til kommunale institusjoner eller andre som utfører oppgaver på vegne av kommunen. Taushetsplikten er ikke til hinder for dette. Statsforvalteren kan kun be om opplysninger som er relevante og nødvendige for å vurdere om kommunen oppfyller kravene i regelverket.
Videre kan statsforvalteren etter kommuneloven § 30-4 gi pålegg til kommunen om å rette forhold som er i strid med regelverket. Før statsforvalteren vedtar pålegg om retting skal dere vurdere virkningene for kommunens øvrige virksomhet.
Kommuneloven § 30-5 pålegger statsforvalteren å gi kommunen et forhåndsvarsel før det fattes vedtak med pålegg om retting, og gir også kommunen andre partsrettigheter i henhold til forvaltningsloven. Kommunen skal blant annet få anledning til å uttale seg.
Det er kommunen som er ansvarlig for forvaltningen av introduksjonsloven. Selv om kommunen benytter andre til å utføre tjenester, skal statsforvalteren rette pålegg om å rette til kommunen.
Etter kommuneloven § 30-6 har statsforvalteren et ansvar for å samordne de statlige tilsynene med kommunene. Ansvaret gjelder både praktiske sider ved tilsyn og bruk av reaksjoner.
Tilsyn krever ressursbruk for kommunene gjennom innsamling av og oversending av dokumentasjon, deltakelse i møter og intervjuer, samt etterarbeid med bakgrunn i tilsynsrapporten. Det er derfor viktig at statsforvalteren avgrenser tilsynet og gjennomfører det på en slik måte at belastningen ikke blir større enn nødvendig for å opplyse saken og vurdere om kommunen oppfyller kravene i regelverket. Kommunene er målgruppe for tilsyn på mange områder. Det er viktig med intern koordinering hos statsforvalteren, slik at det blir en jevn fordeling og belastning på kommunene. God dialog mellom statsforvalteren og kommunene på dette området er viktig for å skape et godt klima for tilsyn. Koordinering med andre regionale myndigheter er også viktig.
Tilsyn er utøvelse av offentlig myndighet. Dette innebærer at statsforvalteren må gjennomføre tilsynene i samsvar med forvaltningsretten. Forvaltningsloven inneholder blant annet generelle bestemmelser om habilitet, veiledning, hurtig behandling og taushetsplikt. I tillegg gjelder de ulovfestede prinsippene om forsvarlig saksbehandling og krav til god forvaltningsskikk.
De som er omfattet av tilsynet må være trygge på at opplysningene de gir blir behandlet på en forsvarlig måte og at statsforvalteren benytter dem som forutsatt. Dette for å sikre at informantene har tillit til tilsynsmyndigheten og viser åpenhet.
I gjennomføringen av tilsynene skal det legges vekt på:
Det er et mål at tilsyn skal medvirke til læring og forbedring i kommunal tjenesteyting og saksbehandling. Tilsyn skal bidra til å øke kommunenes evne til å tolke og etterleve regelverket og generelt fremme kunnskap om regelverket til alle som arbeider med introduksjonsloven.
Statsforvalteren kan føre tilsyn med plikten til å ha internkontroll, jf. integreringsloven § 48 første ledd. Kommuneloven kapittel 25 inneholder de generelle kravene til internkontroll i kommunen.
Nasjonalt introduksjonsregister (NIR) er et personregister hvor kommunene registrerer informasjon om deltakelse i introduksjonsprogram, opplæring i mottak og opplæring i norsk og samfunnskunnskap, se integreringsloven § 41 og integreringsforskriften kapittel 9. NIR er ikke et rettighetsregister. Kommunene har selv ansvar for å vurdere hvilke rettigheter og plikter den enkelte har. Dere finner mer informasjon om NIR på IMDi sine nettsider.
Statsforvalteren har lesetilgang til NIR. Opplysninger i NIR vil kunne være nyttig når statsforvalteren skal velge hvilke kommuner de skal føre tilsyn med og som dokumentasjonsgrunnlag i gjennomføringen av tilsyn.