Politisk integrering
Aktivt medborgerskap, medbestemmelse og demokrati er viktige verdier i det norske samfunnet. Politisk integrering handler om i hvilken grad innvandrere deltar og er representert på de politiske arenaene, samt i hvilken grad de har tillit til det det politiske systemet, myndighetene og offentlige institusjoner i Norge (Proba, 2019).
For mange innvandrere kan politisk integrering også dreie seg om å være en fullverdig og akseptert deltaker i det norske samfunnet, og at de har mulighet til å uttrykke sin mening og påvirke de politiske beslutningene på linje med andre samfunnsdeltakere. Svak politisk integrering kan føre til at man opplever mindre tilhørighet, og dette kan ha negative konsekvenser for integrering på andre områder.
Valgdeltakelse
Innvandrere har lavere valgdeltakelse
For å stemme ved stortingsvalget må man være norsk statsborger. Ved kommune- og fylkesvalg kan utenlandske statsborgere med minimum tre års lovlig opphold stemme. Andelen stemmeberettigede med innvandrerbakgrunn har økt de siste årene.
Det er ulike perspektiver på om høy valgdeltakelse er et mål i seg selv. Men i et deltakerdemokratisk perspektiv er det viktig at det ikke er betydelige forskjeller i valgdeltakelse mellom ulike grupper i samfunnet, og at samfunnet aktivt fremmer tiltak for at alle kan delta på like vilkår (Rawls, 2005).
Figuren 6.1 viser at innvandrere stemmer i mindre grad enn den øvrige befolkningen, både i stortings- og kommunevalg. Forskjellene i valgdeltakelse var stabile frem til stortingsvalget 2021, der deltakelsen blant innvandrere sank fra 55 til 50 prosent. Tilsvarende andel for befolkningen uten innvandrerbakgrunn holdte seg nesten uendret på rundt 80 prosent, med en liten nedgang på 0,2 prosentpoeng. Siden valgdeltakelsen også sank blant innvandrere som har hatt stemmerett ved flere valg, kan ikke nedgangen skyldes lavere deltakelse blant dem som har blitt norske statsborgere siden 2017. Pandemien satte sitt preg også på valggjennomføringen i 2021, men vi vet enda ikke om dette kan ha påvirket valgdeltakelsen.
Figur 6.1 Valgdeltakelse i stortingsvalg og kommunevalg blant personer med norsk statsborgerskap, 2011-2021. Prosent. (Kleven, 2017, 2021; SSB, 2019d)
Landbakgrunn har stor betydning for hvem som stemmer. Ved stortingsvalget økte deltakelsen blant innvandrere fra nordiske og vesteuropeiske land fra 71 prosent i 2017 til 74 prosent i 2021. Blant innvandrere fra afrikanske og asiatiske land sank deltakelsen fra 54 prosent i 2017 til 48 prosent i 2021 (Kleven, 2021).
Valgdeltakelsen varierer også med kjønn. Deltakelsen er høyere blant kvinner enn menn, både med og uten innvandrerbakgrunn. For innvandrere var andelen kvinner som stemte 3 prosentpoeng høyere enn blant menn, 52 mot 49 prosent. Blant norske statsborgere uten innvandrerbakgrunn stemte 78 prosent av mennene og 81 prosent av kvinnene i stortingsvalget 2021 (SSB, 2021e).
Norskfødte med innvandrerforeldre stemmer i mindre grad enn sine jevnaldrende uten innvandrerbakgrunn. Blant norskfødte med innvandrerforeldre sank valgdeltakelsen fra 57 prosent i 2017 til 52 prosent i 2021. Nedgangen var størst blant norskfødte med foreldre fra afrikanske og asiatiske land, 54 prosent i 2017 mot 49 prosent i 2021 (Kleven, 2021). I 2021 var også kjønnsforskjellene store for norskfødte med innvandrerforeldre, hvor 57 prosent av kvinnene stemte, mot 47 prosent av mennene. En studie fra 2022 viser blant annet at det å vokse opp i land med demokratiske institusjoner bidrar til høyere valgdeltakelse særlig blant andregenerasjonskvinner (Finseraas et al., 2022).
Valgdeltakelsen er høyest blant innvandrere og norskfødte med høyt utdanningsnivå, men forskjellene mellom innvandrere, norskfødte og den øvrige befolkningen består selv ved å ta hensyn til utdanning. For eksempel er deltakelsen lavere blant innvandrerne med universitetsutdanning sammenliknet med øvrige velgere med samme utdanningsnivå (Kleven & Bergseteren, 2022).
I stortingsvalgene 1997-2009 har valgdeltakelsen generelt ligget 20-30 prosentpoeng høyere blant innvandrere som har bodd i Norge i 30 år, sammenlignet med dem som har bodd i Norge under 10 år. Dette indikerer at både botid og alder har noe å si for valgdeltakelsen. Analyser fra kommunevalget i 2015 og stortingsvalget i 2017 viser imidlertid en ganske svak sammenheng mellom botid og valgdeltakelse (Kleven & Bergseteren, 2022).
Det finnes ulike forklaringer på variasjoner i valgdeltakelse mellom innvandrere og den øvrige befolkningen. Mange av forklaringene tar utgangspunkt i rammebetingelser (valgsystem, valgorganisering, informasjon), sosial og politisk kontekst (nærmiljøet, nettverk, valgkampsaker) og kjennetegn ved de stemmeberettigede. For eksempel kan dårlige erfaringer med valg fra hjemlandet prege velgeratferden. Mange innvandrerne kommer fra land der politiske valg er forbundet med stemmemanipulasjon, uro og konflikt. Dette kan innebære at man i utgangspunktet har lav tillit til valginstitusjoner (Norris et al., 2014).8 Andre kommer fra mer demokratiske land, men der valgdeltakelsen i utgangspunktet er lav. Mange er arbeidsinnvandrere som har tenkt å være relativt kort her i landet og derfor ikke ønsker eller prioriterer å sette seg inn i norsk politikk. De som kommer fra land med relativt høyt politisk engasjement, tar i større grad del i det politiske liv i sitt nye land sammenliknet med innvandrere som kommer fra land med relativt lavt politisk engasjement (Kleven & Bergseteren, 2022).
Forskning tyder på at institusjonelle rammebetingelser, i form av informasjons- og opplysningskampanjer på ulike språk rettet mot innvandrermiljøer, organisasjoner og nettverk, har en positiv effekt på valgdeltakelsen (Bergh et al., 2020, 2021; Kleven & Bergseteren, 2022). Valgdeltakelsen blant innvandrere ville sannsynligvis ha vært lavere uten slike mobiliseringstiltak. I tillegg har innvandrere som bosettes i nabolag med høy valgdeltakelse og som involveres i lokale sosiale nettverk høyere sannsynlighet for å stemme (Bratsberg et al., 2021).
Politisk deltakelse
Underrepresentert i politikken
Samtidig som det har blitt en større andel stemmeberettigede med innvandrerbakgrunn blant velgermassen, har underrepresentasjonen av innvandrere i viktige politiske institusjoner økt. Ved kommunevalget 2019 hadde rett over 680 000 personer med innvandringsbakgrunn stemmerett, omtrent 2 800 stilte som listekandidat, og i underkant av 300 ble stemt inn i et kommunestyre.
Andelen kommunestyrerepresentanter med innvandrerbakgrunn har økt minimalt siden 2007, fra 2 prosent til 3 prosent i 2019. Det var også en liten økning i andelen listekandidater med innvandrerbakgrunn (figur 6.2).
Figur 6.2 Andel med innvandrerbakgrunn av stemmeberettigede, listekandidater og representanter til kommunevalg, 2007-2019 (SSB, 2019c, 2019b, 2019a)
Når det gjelder andre former for politisk deltakelse, er det en betydelig større andel i majoritetsbefolkningen enn blant innvandrere som er medlemmer av en politisk organisasjon, klubb eller forening – 67 mot 47 prosent. Forskjellene er en del lavere eller forsvinner helt når man ser på ulike uorganiserte aktiviteter, for eksempel når det gjelder å ta opp saker med politikere eller offentlige myndigheter, delta i diskusjoner om samfunnsspørsmål på sosiale medier eller å skrive innlegg i avisen (figur 6.3).
Figur 6.3 Politisk deltakelse etter aktivitet siste 12 måneder. 2022. Prosent (Levekårsundersøkelsen, SSB, 2022)
Flere studier (for eksempel Eimhjellen & Arnesen, 2018; Dalen et al., 2022) peker på at politisk deltakelse blant innvandrere henger sammen med sosioøkonomisk bakgrunn. Blant annet er det høyere sannsynlighet for politisk deltakelse blant innvandrere som er fulltidsansatte, har høyere utdanning og gode norskkunnskaper. En undersøkelse fra 2022 viser at det er relativt stor interesse for norsk politikk og samfunnsforhold blant innvandrere, til tross for lavere deltakelse (Dalen et al., 2022). Dette synes ikke å stå i motsetning til interesse for politikk og samfunnsforhold i innvandreres fødeland. Det ser ut til at de som er mest interessert i hjemlandets politikk og samfunnsliv, også er de som er mest interessert i politiske forhold i Norge.
Analyser av politisk deltakelse blant minoritetsungdom finner at de følger lignende mønster som voksne med innvandrerbakgrunn. Deltakelse i politiske organisasjoner og valg er lavere i denne gruppen enn blant unge i majoritetsbefolkningen. Jenter deltar i større grad i politiske aktiviteter enn gutter, og dette gjelder for alle unge totalt og for minoritetsungdom. Sosioøkonomisk bakgrunn, foreldrenes politiske engasjement og deltakelse i frivilligheten er blant faktorene som kan forklare politisk deltakelse blant unge med innvandrerbakgrunn (Ødegård & Fladmoe, 2017, 2020).
Overgang til norsk statsborgerskap
Økning i overganger til norsk statsborgerskap
I 2021 fikk 41 100 personer innvilget norsk statsborgerskap. Det har vært en markant økning i overganger til norsk statsborgerskap de siste to årene. Dette henger sammen med lovendringen som tillot en eller flere statsborgerskap i tillegg til norsk statsborgerskap. Denne endringen trådte i kraft 1. januar 2020. Halvparten av de som fikk innvilget statsborgerskap i 2021 hadde statsborgerskap fra et annet europeisk land. Svensker, eritreere og russere utgjorde de største landgruppene. I tidligere år har flertallet av de som har fått innvilget norsk statsborgerskap kommet fra land utenfor Europa (Molstad, 2022). I 2020 hadde seks av ti innvandrere med minst 10 års botid norsk statsborgerskap (OECD, 2023).
Figur 6.4 Overgang til norsk statsborgerskap, etter landbakgrunn (SSB, 2022ab)
De tre siste årene før lovendringen om dobbelt statsborgerskap i 2020, hadde åtte av ti som fikk norsk statsborgerskap bodd i Norge i åtte år eller mindre. Etter at lovendringen ble innført har en høyere andel av de med lang botid fått statsborgerskap. I 2021 hadde fem av ti av de som ble innvilget statsborgerskap åtte års botid eller lengre, mot tre av ti i 2020 (Molstad 2022). En forklaring er at mange europeiske statsborgerne sannsynligvis har ventet med å søke norsk statsborgerskap til lovendringen om dobbelt statsborgerskap kom på plass.
De siste årene har det kommet en rekke internasjonale forskningsbidrag om sammenhengen mellom naturalisering – det å opptas som ny statsborger i et land – og ulike integreringsutfall knyttet til sysselsetting, lønnsutvikling, valgdeltakelse og identitet (Joppke, 2007; Hainmuller et al., 2017; Peters et al., 2020; Goodman, 2023). For eksempel finner en studie fra Sveits en kausal sammenheng mellom statsborgerskapsinnvilgelse og langsiktig sosial integrering. Sammenhengen er sterkere hvis det ikke går veldig mange år før man får innvilget statsborgerskap, og særlig for de mest sårbare innvandrergruppene (Hainmuller et al., 2017).
Forskere har også undersøkt sammenhengen mellom naturalisering og tilhørighet til det norske samfunnet (Stokke & Erdal, 2017; Erdal et al., 2018; Erdal & Midtbøen, 2023). Blant annet peker en studie på at statsborgerskapet har noe å si for opplevelsen av tilhørighet, men at sammenhengen ikke er entydig. For eksempel forteller enkelte innvandrergrupper at de ser på statsborgerskapet som en måte å få anerkjent deres tilhørighet på. Flere forteller også at de finner en slags sikkerhet i å få et norsk pass, både som bevis på nasjonal tilhørighet, som kilde til mobilitet, som forsikring mot å bli deportert, og som vern når folk stiller spørsmål ved hvor norske de er (Erdal et al., 2018).
Mediebruk
Bruk av nyhetsmedier
Å holde seg oppdatert på nyheter og på det offentlige ordskiftet er også en viktig indikator på samfunnsengasjement, tilhørighet og deltakelse. Det er derfor viktig å belyse hvorvidt og hvordan ulike deler av befolkningen bruker nyhetsmedier.
Mediebruk blant personer med innvandrerbakgrunn gjenspeiler i stor grad hele befolkningens mediebruk, særlig når man sammenligner aldersgrupper (Schiro et al., 2022). Unge så vel som gamle følger de samme medietrendene som unge og gamle i befolkningen ellers. 85 prosent av innvandrerbefolkningen får med seg nyheter daglig på en eller flere av de vanligste mediekanalene (avis, nettavis, radio, TV eller sosiale medier). 53 prosent av personer med innvandrerbakgrunn leser nettaviser en gjennomsnittsdag, mot 64 prosent i befolkningen ellers. Blant norskfødte mellom 25 og 44 år med innvandrerforeldre leser fire av fem nettaviser daglig, som er en høyere andel enn den voksne befolkningen ellers.
Ni av ti som leser papir- eller nettaviser leser disse på norsk. Det er små forskjeller i nyhetslesing mellom personer med innvandrerbakgrunn fra landgruppe 1 og 2. De mest populære norske nettavisene er vg.no, nrk.no og dagbladet.no. Personer med innvandrerbakgrunn er noe mer internasjonalt orienterte når det gjelder nyhetslesing enn den øvrige befolkningen. Flere leser aviser på ulike språk i løpet av en gjennomsnittsdag. På den andre siden er det en lavere andel personer med innvandrerbakgrunn som leser norske lokal- og distriktsaviser enn i befolkningen ellers.
Figur 6.5 Mediebruk etter innvandrerkategori. 2022 (Schiro et al., 2022)
Nesten halvparten av personer med innvandrerbakgrunn hører også nyheter på radio. Av disse hører ni av ti radio på norsk. Samtidig er det mer enn en tre ganger så stor andel som hører på radio på andre språk enn norsk og engelsk blant de med innvandrerbakgrunn enn i hele befolkningen. Nyheter og politikk er de mest populære podkastsjangerne blant podkastlyttere med innvandrerbakgrunn. I hele befolkningen er humorpodkaster mest populært (Schiro et al., 2022).
Institusjonell tillit
Tilliten til ulike samfunnsinstitusjoner varierer
Høy tillit i befolkningen er blant de viktigste faktorene for et velfungerende samfunn, både i form av økonomisk vekst, demokratiske prosesser og god helse (Rothstein, 2001; Bergh & Bjørnskov, 2011; Dalen et al., 2022). Det er vanlig å skille mellom tillit til andre mennesker i samfunnet (horisontal tillit) og tillit til samfunnsinstitusjoner (institusjonell eller vertikal tillit).
Hva er institusjonell tillit?
Institusjonell tillit, også kalt vertikal tillit, viser til folks tillit til sentrale institusjoner i samfunnet som regjeringen, statsapparatet, politiet eller helsevesenet.
Det er en tendens i Norge og i flere andre europeiske land til at innvandrere uttrykker høy tillit til institusjoner i løpet av de første årene etter innvandring. Særlig voksne og innvandrere fra ustabile, korrupte og autoritære regimer uttrykker høy tillit til våre samfunnsinstitusjoner (Støren, 2019). Dette blir ofte omtalt som «referanserammeeffekten», at innvandrere med lave forventninger til det offentlige i sine opprinnelsesland, utvikler høy tillit i møte med institusjoner som gir mer likeverdig og rettferdig behandling (Röder & Mühlau, 2012). Blant dem som innvandret som barn er tilliten til offentlige institusjoner på omtrent samme nivå som befolkningen ellers. Barna er for unge til å ha opplevd livet som voksne under det gamle regimet i opprinnelseslandet, og har vokst opp under de samme institusjonelle betingelsene som majoritetsbefolkningen (Vrålstad & Wiggen, 2016). Nivået av institusjonell tillit blant innvandrere synker imidlertid med botid (OECD/EU, 2023).
Når det gjelder forskjeller i institusjonell tillit mellom innvandrere og resten av den norske befolkningen, peker funnene i ulike retninger.9 SSBs levekårsundersøkelse finner for eksempel omtrent ingen forskjeller i tillit til ulike institusjoner mellom innvandrere og den øvrige befolkningen. I begge gruppene uttrykte åtte av ti høy tillit til politiet og rettsvesenet i 2022. Tilliten til det politiske systemet og til nyhetsmediene var noe lavere. Der svarte færre enn seks av ti at de opplevde høy tillit til disse institusjonene (figur 6.6).
Figur 6.6 Andel som uttrykker høy tillit til institusjoner blant innvandrere og i øvrig befolkning. 2022. Prosent (SSB, 2022e)
En spørreundersøkelse fra 2022 finner derimot at innvandrere har noe lavere tillit til institusjoner enn befolkningen ellers (Dalen et al., 2022). Også i denne undersøkelsen varierer graden av institusjonell tillit blant innvandrere etter hvilken samfunnsinstitusjon det gjelder. Helsevesenet, skole, politiet og domstolene er de institusjonene som har høyest tillit både blant innvandrere og den øvrige befolkningen, mens tilliten til Nav, media, politikere og barnevernet er noe lavere (Dalen et al., 2022).
Videre varierer graden av tillit til samfunnsinstitusjoner også med arbeidstilknytning, utdanning, alder og landbakgrunn (Støren, 2019). Særlig innvandrere fra Eritrea, Afghanistan, Irak og Somalia har høy tillit til det politiske systemet. Innvandrere med høyere utdanning har større tillit til samfunnsinstitusjoner enn dem med lavere utdanning (Dalen et al., 2022). Blant norskfødte med innvandrerforeldre finner vi en negativ sammenheng mellom det å vokse opp i vedvarende lavinntekt og graden av institusjonell tillit (Støren, 2019). Både for innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre har også opplevelsen av å bli forskjellsbehandlet på grunn av innvandrerbakgrunn negativ effekt på tilliten til det politiske systemet (Støren, 2019). Det samme kan gjelde tilliten til politiet (Solhjell et al., 2019). LDO har intervjuet og gjennomført en spørreundersøkelse blant personer med innvandrerbakgrunn som har blitt utsatt for politikontroller (LDO, 2022). Flertallet av informantene hevder at de ble stoppet av politiet på grunn av deres hudfarge eller etniske bakgrunn. De opplever hyppigere kontroller, og sjeldnere at de får en forklaring på hvorfor de blir kontrollert. I undersøkelsen oppga 26 prosent at de tilhørte en etnisk minoritet. Derimot utgjorde etniske minoriteter nesten 34 prosent av dem som hadde opplevd politikontroll det siste året.
Figur 6.7 Prosentandel som har svært stor eller ganske stor tillit til følgende norske institusjoner. 2022 (Dalen et al., 2022)
Innvandrere er tryggere enn befolkningen ellers på at de vil få den hjelpen de trenger av myndighetene ved alderdom, uførhet, arbeidsledighet eller dersom barna får problemer på skolen. De er like trygge som befolkningen ellers på at de vil få hjelp hvis de skulle bli utsatt for kriminalitet. Innvandrere skiller seg derimot ut når det gjelder hjelp ved sykdom eller hvis de opplever diskriminering. 11 prosent oppgir at de ikke er trygge på at de vil få hjelpen de trenger hvis de skulle bli syke, som en er høyere andel enn for befolkningen som helhet (9 prosent). Om lag en av tre innvandrere i undersøkelsen (34 prosent) oppgir de ikke er trygge på at de vil få hjelpen de har behov for dersom de skulle oppleve å bli diskriminert. Dette er en betraktelig høyere andel enn for befolkningen som helhet (23 prosent).
Ukrainske flyktninger og politisk integrering
Positive erfaringer i møte med offentlige aktører
Våren 2022 var preget av usikkerhet knyttet til antallet flykninger fra Ukraina, samt hva slags rettigheter de skulle få. Flere politiske endringer ble raskt implementert, og dette har forenklet og effektivisert prosessene knyttet til mottak, bosetting og integrering av ukrainske flyktninger.
Samtidig har disse endringene gitt utfordringer med å gi flyktninger og tjenesteaktører kontinuerlig oppdatert informasjon. Ulik praksis knyttet til bosetting og integrering i kommunene har også ført til forvirring blant flyktningene. I en undersøkelse blant ukrainske flyktninger fra 2022, svarte 70 prosent at de ikke har fått nok informasjon fra offentlige aktører. Hovedutfordringene var blant annet uklar og utilstrekkelig informasjon, samt vanskeligheter med å navigere mellom ulike nettsider for å finne relevant informasjon. I tillegg ble språk trukket frem som en barriere. Studien peker samtidig på at informasjonstilbudet har blitt bedre over tid, særlig når det gjelder mer informasjon på ukrainsk og russisk på offentlige nettsider (Hernes et al., 2022).
Mottaksordningene i Norge har blitt utvidet slik at ukrainske flyktninger har fått muligheten til å bo på alternative mottaksplasser i påvente av formell bosetting i en kommune. Undersøkelser blant ukrainske flyktninger våren 200 viste at om lag 40-50 prosent bodde privat (Hernes et al., 2022). Blant dem som bodde på asylmottak, var mesteparten fornøyd med boforholdene og med hvordan de ble tatt imot. Samtidig varierte erfaringene en del mellom ulike mottak. I noen tilfeller rapporterte flyktningene om eksempler på objektive standarder for boforhold som ikke ble møtt. De rapporterte også om utfordringer med at mottakene ble overbelastet på grunn av stadig nye flyktningankomster. Frivillige organisasjoner har bidratt til å forbedre flyktningers kår på asylmottakene ved å engasjere dem i aktiviteter, skaffe klær, hygieneartikler og andre ting de hadde behov for (Hernes et al., 2022).
Til tross for en del usikkerhet og utilstrekkelig informasjon de første månedene med masseankomster, overskygget ikke dette at ukrainske flyktningers store takknemlighet og tiltro til både det norske mottaksapparatet og samfunnet ellers. Flyktningene uttrykte positive erfaringer i deres møter med offentlige aktører i Norge, og dette gjaldt både nasjonale og lokale aktører (som politi, Nav, UDI, IMDi og kommunene). Flyktningene var i størst grad fornøyd med politiet og kommunene. Ellers var forskjellene i tilfredshet med de ulike offentlige aktørene minimale (Hernes et al., 2022).