Tilrettelegging for integrering av flyktninger i Norge

Den handler om overføringsflyktninger, flyktninger som selv har reist til Norge som asylsøkere, og flyktninger som har fått midlertidig kollektiv beskyttelse.

Rapporten er utarbeidet av Institutt for samfunnsforskning (ISF) på oppdrag fra IMDi. Det er benyttet en rekke datakilder og metoder for å svare på problemstillingene knyttet til tilrettelegging for integrering av flyktninger. ISF har i arbeidet med rapporten samlet inn registerdata, gjennomført spørreundersøkelser og kvalitative intervjuer.

Utvalgte funn

Kommunene må håndtere flyktninger med ulike forutsetninger

Kommunene må håndtere flyktninger som ofte har svært ulike forutsetninger for å bli integrert i Norge. Den ulike sammensetningen av flyktninggruppene krever særtilpasning i det kommunale tjenesteapparatet. Noen av overføringsflyktningene har en spesielt lang vei fram til full deltakelse i det norske samfunnet. Kommunene har utviklet en del grep for å justere integreringsløpet i disse gruppene, blant annet ved å sette alternative integreringsmål, som å delta i lokalt samfunnsliv eller å fungere godt som foreldre.

Behov for å beholde kapasitet og kompetanse over tid

De ansatte i kommunene var opptatt av at flyktningarbeid er et eget fag, og at kompetansen lett forsvant i perioder med få ankomster. Fra kommuneledelsen var det snakk om å balansere kapasitet og kontinuitet, slik at ikke alt må etableres på nytt. Variasjoner i ankomsttallene oppleves utfordrende for kommunene. Det blir krevende å sikre kapasitet (at man har en basisorganisasjon som er stor nok til at den kan bygges opp ved behov), kontinuitet (at man ikke mister folk og gode samarbeidsformer i perioder med få ankomster), og kompetanse (at man ikke mister folk og rutiner i de rolige periodene, som så er vanskelige å hente inn og etablere når det kommer flere flyktninger).

Individuelle kjennetegn er avgjørende for flyktningenes integreringsutfall

Gjennomgangen av registerdataene tyder på at forskjellene mellom asylsøkere og overføringsflyktninger når det gjelder andelen som er i jobb og utdanning, hovedsakelig kan knyttes til individuelle forskjeller i bakenforliggende individuelle kjennetegn (særlig kjennetegn som botid, alder, kjønn, familiesituasjon og utdanningsnivå). For eksempel har to personer med samme kjennetegn omtrent samme sannsynlighet for overgang til jobb eller utdanning enten de kommer som overføringsflyktning eller asylsøker.

Videre konkluderes det med at bosettingskommunen forklarer lite av variasjonen mellom gruppene, og at det ikke er store forskjeller i hvor godt kommunene lykkes med integrering. Denne konklusjonen kan nyanseres. IMDi finner egnet kommune for flyktninger som skal bosettes med offentlig hjelp, basert på tilgjengelig kartleggingsinformasjon. I den grad det er mulig, tas det hensyn til flyktningens nettverk i kommunen, formell kompetanse, og behov for spesifikke tjenester og oppfølging. Kommunene som mottar forespørselen, vurderer om de har kapasitet og tjenestetilbud til å ta imot personen eller familien. Det tas altså hensyn til individuelle forskjeller før det inngås bosettingsavtale med en kommune, i tillegg til at kommunen tilpasser tjenester og oppfølging individuelt og for enkelte grupper underveis i integreringsløpet.

Alder som en viktig faktor i integreringsprosessen

Alder trekkes frem i rapporten som en viktig faktor med stor betydning for integreringsutfall. Både funn i registerdata og erfaringene til de kommunalt ansatte peker på at jo yngre flyktningen er ved ankomst til Norge, desto høyere sannsynlighet er det for overgang til utdanning og arbeid. Kommuneansatte nevner blant annet at eldre flyktninger har større utfordringer med å lære seg språket og omstille seg til en ny tilværelse. Studien viser også at mange kommuner er uvant med å tilrettelegge for integrering for flyktninger i den eldre aldersgruppen. Samtidig fremkommer det i rapporten at kommunene har få, eller ingen, tilbud til flyktninger som er over 55 år. Disse har ikke rett til introduksjonsprogram, og de opplever også selv at de blir stående utenfor.

Tiltak som fungerer godt

I studien fremkommer det at de ansatte i kommunene tekker frem en rekke tiltak som har positiv effekt på bosetting og integrering:

• Flere nevner viktigheten av bred forankring av integreringsarbeidet i kommunen. Det varierte hvor sterk støtte flyktningarbeidet hadde i kommunene. I mange kommuner spilte politikere, kommuneledelse og flyktningmedarbeidere på lag. I enkelte kommuner ønsket de som jobbet med flyktninger, sterkere støtte og økt bemanning.
• Sivilsamfunnets rolle i integreringen trekkes også frem. Det kommer frem i rapporten at mange kommuner har funnet nye samarbeidsformer med tredje sektor, som å finansiere stillinger i frivillige organisasjoner og inngå samarbeidsavtaler om oppgaver knyttet til bosetting og integrering. Sivilsamfunnsorganisasjoner spiller også en uavhengig rolle som integreringsaktører i lokalsamfunn rundt om i landet. Det gjelder for eksempel idrettsorganisasjoner, humanitære foreninger og religiøse samfunn.
• I tillegg pekes det på fordelene ved samlokalisering, samt åpne kanaler til etater som NAV og helsetjenesten. Foreldreveiledning er oppfattet som en god plattform for å snakke om utfordringene knyttet til det å være foreldre i et nytt land. Den ga også de ansatte en anledning til å ta opp spesifikke utfordringer som de visste at flyktningene ville møte som foreldre.

Erfaringer med bosetting av ukrainske flyktninger

Informantene opplevde at kommunene håndterte rekordmottaket av ukrainske flyktninger på en god måte. Samtidig så de det som uheldig at denne flyktninggruppen fikk særbehandling fra nasjonale myndigheter når det gjaldt vilkår for deltakelse i introduksjonsprogrammet og hjemreiser. Kommunene opplevde at denne gruppen hadde lengre vei fram til arbeid enn de først ble forespeilet. Noen av utfordringene som trekkes frem i forbindelse med integrering av denne gruppen er:

• Ukrainske flyktninger med høy utdanning mangler ofte relevant arbeidserfaring fra fagområdet de var utdannet innenfor. Dette skaper utfordringer for kommunene med å finne jobber som passer til utdanningen for dem det gjelder.
• Ansatte i kommunene registrerer endring i helsebehov hos de senere kohortene av ukrainske flyktninger. Inntrykket i kommunene er at flyktningene fra Ukraina som kom i andre halvdel av 2023, har flere helseutfordringer. På sikt kan dette, ifølge kommunene, bli en utfordring for deres mulighet og villighet til å bosette denne gruppen.