Metodehåndbok (bokmål)

1. Innledning

1.1 Forord

Første utgave av denne metodehåndboken er blitt til i samarbeid mellom Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) og Statsforvalteren i Vestfold. Flere andre statsforvaltere har også bidratt med innspill til metodehåndboken. IMDi ønsker å takke alle for deres bidrag.

IMDi har i utformingen av håndboken sett på veiledere for tilsyn på andre rettsområder, herunder særlig Utdanningsdirektoratets metodehåndbok for tilsyn etter barnehageloven og opplæringsloven.

IMDi håper statsforvalterne vil finne metodehåndboken nyttig i gjennomføringen av tilsynene.

1.2 Metodehåndbokens virkeområde

Metodehåndboken gjelder for statsforvalterens tilsyn med kommunenes oppfyllelse av pliktene i lov om integrering gjennom opplæring, utdanning og arbeid (integreringsloven) og tilhørende forskrifter.

Metodehåndboken gjelder videre for statsforvalterens tilsyn etter den nå opphevede lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven), i den grad det er aktuelt med tilsyn på kommunes oppfyllelse av pliktene overfor personer omfattet av overgangsreglene, jf. integreringsforskriften § 72. I metodehåndboken vises det kun til integreringsloven, men vil gjelde tilsvarende for introduksjonsloven.

1.3 Overordnet om metodehåndboken

Tilsynsmetode er en arbeidsmåte som skal sikre likebehandling, og at statsforvalteren gjennomfører tilsynene i samsvar med regelverket og krav til rettssikkerhet.

Metodehåndboken er generelt utformet og statsforvalteren skal følge den i alle tilsyn uavhengig av tilsynstemaet. Metoden har tatt hensyn til at det er nødvendig med en fleksibilitet for gjennomføring av tilsyn, og det kommer klart frem hvilke deler som er valgfrie og hvilke deler statsforvalteren må følge. I et tilsyn der det er tilstrekkelig med skriftlig opplysning av saken, kan statsforvalteren for eksempel se bort fra den delen av metodehåndboken som gjelder stedlige tilsynsbesøk.

Det er viktig at tilsynsmyndigheten gis legitimitet fra kommunens side. Et vesentlig bidrag i denne forbindelse er at de som gjennomfører tilsynet utviser høyt kunnskapsnivå på tilsynsområdet, samt innen tilsynsmetodikk, forvaltningsrett, kommunal og politisk administrativ organisering og at tilsynsmyndigheten har god kjennskap til den aktuelle kommunen de fører tilsyn med. Det er også viktig å vise innsikt i og respekt for det ansvar og de oppgaver kommunen skal ivareta.

Metodehåndboken skal bidra til:

• at tilsynet gjennomføres i samsvar med lovverket
• at det gjennomføres grundige og effektive tilsyn
• størst mulig likhet i måten statsforvalteren gjennomfører tilsyn på

1.4 Formålet med tilsyn

Integreringsloven gir nyankomne innvandrere rett eller plikt til deltakelse i introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Formålet med loven er at innvandrere tidlig integreres i det norske samfunnet og blir økonomisk selvstendige. Loven skal bidra til at innvandrere får gode norskkunnskaper, kunnskap om norsk samfunnsliv, formelle kvalifikasjoner og en varig tilknytning til arbeidslivet. Det er kommunene som har plikt til å sørge for at nyankomne innvandrere får introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap i samsvar med loven og tilhørende forskrifter.

Brudd på regelverket har rettssikkerhetsmessige konsekvenser for deltakerne, og vil kunne få negative samfunnsmessige konsekvenser. Manglende oppfyllelse av pliktene i loven medfører at overgangen til arbeid eller utdanning blir forsinket for den enkelte deltaker, og at det tar lengre tid før den enkelte integreres og blir økonomisk selvstendig. Slike forsinkelser betyr videre økte offentlige utgifter til nye tiltak eller annen offentlig støtte. Samtidig tar det lengre tid før samfunnet kan få gevinst av de ressursene nyankomne innvandrere representerer.

Statsforvalterens tilsyn med kommunenes forvaltning av integreringsloven skal kontrollere at kommunene oppfyller de lovpålagte pliktene. Tilsynet bidrar dermed til å forhindre brudd på regelverket, styrke rettssikkerheten til den enkelte deltaker og redusere risikoen for negative samfunnsøkonomiske konsekvenser.

Statsforvalterens tilsyn er bare ett av flere statlige virkemidler som skal bidra til at kommunene oppfyller lovpålagte plikter. Kommunene får integreringstilskudd og tilskudd til norskopplæring som blant annet skal dekke kommunenes utgifter til å tilby introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Et annet virkemiddel er deltakernes mulighet til å klage på enkeltvedtak til statsforvalteren. Dialog og veiledning er også et viktig virkemiddel. Statsforvalteren har et generelt ansvar for å veilede kommunene om lover, forskrifter og generell saksbehandling.

Tilskudd, tilsyn, klagebehandling og veiledning har det samme overordnede målet, nemlig etterlevelse av regelverket. All statlig virkemiddelbruk skal understøtte og forsterke hverandre. Statsforvalteren bør være bevisst på sammenhengen mellom de ulike virkemidlene, og innrette tilsynene i samsvar med dette.

1.5 Statsforvalterens tilsynshjemmel

Hjemmelen for statsforvalterens tilsyn finnes i integreringsloven § 48. Statsforvalteren kan føre tilsyn med kommunenes oppfyllelse av plikter etter kapitlene 3 til 6, og §§ 39, 40, 43 og 50. Dette betyr at det kan føres tilsyn med

• tidlig kvalifisering (kapittel 3)
• introduksjonsprogram (kapittel 4)
• introduksjonsstønad (kapittel 5)
• opplæring i norsk og samfunnskunnskap (kapittel 6)
• kompetansekrav for lærere (§ 39)
• forbud mot bruk av klesplagg som helt eller delvis dekker ansiktet (§ 40)
• personregister og plikt til å registrere opplysninger (§ 43)
• samarbeid og samordning (§ 50)

Tilsynet omfatter også forskrifter knyttet til disse lovbestemmelsene.

Integreringsloven § 48 viser ikke direkte til integreringsloven kapittel 6A midlertidige regler for personer som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34. I brev av 19. juni 2023 og 19. november 2024 (se vedlegg 5 og 6) sier Arbeids- og inkluderingsdepartementet følgende om tilsyn med integreringsloven kapittel 6A

«Kommunens plikter overfor fordrevne fra Ukraina etableres ikke av kapittel 6A, men av de øvrige kapitlene. […] De øvrige bestemmelsene i integreringsloven gjelder så langt det ikke er gjort unntak eller tilpasninger i kapittel 6A. […] Tilpasningene i kapittel 6A innebærer i hovedsak at pliktene for kommunene har et mindre omfang enn det som ville fulgt av det ordinære regelverket. […] Ettersom kommunens plikter overfor fordrevne fra Ukraina uansett etableres av kapitler som omfattes av integreringsloven § 48, legger departementet til grunn at statsforvalteren kan føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av pliktene. Videre legger departementet til grunn at et tilsyn med kommunens oppfyllelse av pliktene etter integreringsloven, for eksempel det å sørge for introduksjonsprogram og opplæring i norsk, kan omfatte kravene som følger av bestemmelser i kapittel 6A. Dette fordi pliktene har et mindre omfang enn det som ville fulgt av det ordinære regelverket. Departementet antar at et selvstendig tilsyn kun med kapittel 6A er lite aktuelt på grunn av systematikken i loven. Et slikt tilsyn vil det ikke være hjemmel for etter integreringsloven.»

«Integreringsforskriften § 43h regulerer et konkretisert og noe innskjerpet minstekrav til omfanget av arbeidsrettede elementer i introduksjonsprogram med sluttmål om arbeid etter integreringsloven § 37 c andre ledd. Et selvstendig tilsyn med plikten etter integreringsforskriften § 43h alene er det ikke hjemmel for i integreringsloven. Det er imidlertid hjemmel for å føre tilsyn med kravet i § 14 første ledd bokstav d også for personer som har midlertidig kollektiv beskyttelse. Departementet antar at et slikt tilsyn vil innebære å ta i betraktning omfanget av arbeidsrettede elementer som tilbys og hva elementene består i.»

I tillegg vil forvaltningslovens bestemmelser om saksbehandling, informasjon og veiledning, samt reglene om enkeltvedtak være en del av det lovgrunnlaget som trekkes inn i tilsynene. Det vises til integreringsloven § 46 første ledd hvor det fremgår at forvaltningsloven gjelder med de særregler som er fastsatt i integreringsloven.

Det er viktig å vite om en avgjørelse som tas etter integreringsloven er et enkeltvedtak eller ikke. Dette fordi mange av forvaltningslovens bestemmelser kun får anvendelse i saker om enkeltvedtak. Integreringsloven § 46 andre ledd inneholder en, ikke uttømmende, oversikt over hvilke avgjørelser som skal regnes som enkeltvedtak.

1.6 Forholdet til kommuneloven

Det følger av integreringsloven § 48 annet ledd at statsforvalterens tilsyn skal føre tilsyn i samsvar med reglene i kommuneloven kapittel 30.

Statsforvalterens tilsyn er et lovlighetstilsyn, jf. kommuneloven § 30-2. Dette innebærer at tilsynet skal være en kontroll av om kommunens virksomhet og vedtak er i samsvar med plikter pålagt i lov eller i medhold av lov.

Kommuneloven § 30-3 gir statsforvalteren rett til å be om opplysninger fra enkeltpersoner og organisasjon, rett til innsyn i saksdokumenter og adgang til kommunale institusjoner eller andre som utfører oppgaver på vegne av kommunen. Taushetsplikten er ikke til hinder for dette. Statsforvalteren kan kun be om opplysninger som er relevante og nødvendige for å vurdere om kommunen oppfyller kravene i regelverket.

Videre kan statsforvalteren etter kommuneloven § 30-4 gi pålegg til kommunen om å rette forhold som er i strid med regelverket. Før statsforvalteren vedtar pålegg om retting skal dere vurdere virkningene for kommunens øvrige virksomhet.

Kommuneloven § 30-5 pålegger statsforvalteren å gi kommunen et forhåndsvarsel før det fattes vedtak med pålegg om retting, og gir også kommunen andre partsrettigheter i henhold til forvaltningsloven. Kommunen skal blant annet få anledning til å uttale seg.

Det er kommunen som er ansvarlig for forvaltningen av introduksjonsloven. Selv om kommunen benytter andre til å utføre tjenester, skal statsforvalteren rette pålegg om å rette til kommunen.

1.7 Samordning av tilsyn

Etter kommuneloven § 30-6 har statsforvalteren et ansvar for å samordne de statlige tilsynene med kommunene. Ansvaret gjelder både praktiske sider ved tilsyn og bruk av reaksjoner.

Tilsyn krever ressursbruk for kommunene gjennom innsamling av og oversending av dokumentasjon, deltakelse i møter og intervjuer, samt etterarbeid med bakgrunn i tilsynsrapporten. Det er derfor viktig at statsforvalteren avgrenser tilsynet og gjennomfører det på en slik måte at belastningen ikke blir større enn nødvendig for å opplyse saken og vurdere om kommunen oppfyller kravene i regelverket. Kommunene er målgruppe for tilsyn på mange områder. Det er viktig med intern koordinering hos statsforvalteren, slik at det blir en jevn fordeling og belastning på kommunene. God dialog mellom statsforvalteren og kommunene på dette området er viktig for å skape et godt klima for tilsyn. Koordinering med andre regionale myndigheter er også viktig.

1.8 Forholdet til forvaltningsrettslige krav

Tilsyn er utøvelse av offentlig myndighet. Dette innebærer at statsforvalteren må gjennomføre tilsynene i samsvar med forvaltningsretten. Forvaltningsloven inneholder blant annet generelle bestemmelser om habilitet, veiledning, hurtig behandling og taushetsplikt. I tillegg gjelder de ulovfestede prinsippene om forsvarlig saksbehandling og krav til god forvaltningsskikk.

De som er omfattet av tilsynet må være trygge på at opplysningene de gir blir behandlet på en forsvarlig måte og at statsforvalteren benytter dem som forutsatt. Dette for å sikre at informantene har tillit til tilsynsmyndigheten og viser åpenhet.

I gjennomføringen av tilsynene skal det legges vekt på:

• informasjon og veiledning
• forsvarlig saksutredning
• rett til kontradiksjon
• etterprøvbarhet
• overprøving av avgjørelser
• åpenhet og offentlighet

1.9 Forholdet til kommunens internkontroll

Det er et mål at tilsyn skal medvirke til læring og forbedring i kommunal tjenesteyting og saksbehandling. Tilsyn skal bidra til å øke kommunenes evne til å tolke og etterleve regelverket og generelt fremme kunnskap om regelverket til alle som arbeider med introduksjonsloven.

Statsforvalteren kan føre tilsyn med plikten til å ha internkontroll, jf. integreringsloven § 48 første ledd. Kommuneloven kapittel 25 inneholder de generelle kravene til internkontroll i kommunen.

1.10 Nasjonalt introduksjonsregister (NIR)

Nasjonalt introduksjonsregister (NIR) er et personregister hvor kommunene registrerer informasjon om deltakelse i introduksjonsprogram, opplæring i mottak og opplæring i norsk og samfunnskunnskap, se integreringsloven § 41 og integreringsforskriften kapittel 9. NIR er ikke et rettighetsregister. Kommunene har selv ansvar for å vurdere hvilke rettigheter og plikter den enkelte har. Dere finner mer informasjon om NIR på IMDi sine nettsider.

Statsforvalteren har lesetilgang til NIR. Opplysninger i NIR vil kunne være nyttig når statsforvalteren skal velge hvilke kommuner de skal føre tilsyn med og som dokumentasjonsgrunnlag i gjennomføringen av tilsyn.

2. Forberedelser før gjennomføring av tilsyn

2.1 Generelt

Det er statsforvalteren som velger hvordan de skal innrette tilsynet, herunder om de skal opplyse saken kun skriftlig eller om de skal gjennomføre et stedlig tilsynsbesøk. Det avgjørende vil være vurderingen av hva som er nødvendig for å sikre forsvarlig utredning, besvarelse av kontrollspørsmålene og måloppnåelse med tilsynet. IMDi kan gi egne føringer rundt dette i tilsynsinstruks.

2.2 Nasjonale initierte tilsyn

Ved nasjonale initierte tilsyn bestemmer IMDi tilsynstemaet og utarbeider en tilsynsinstruks. Tilsynsinstruksen vil blant annet redegjøre for de rettslige kravene for å sikre lik lovforståelse i hele landet. Temaet for de nasjonale tilsynene vil være valgt på bakgrunn av risikovurderinger og omhandle temaer hvor risikovurderinger viser at det er særlig behov for at statsforvalteren gjennomfører tilsyn.

2.3 Egeninitierte tilsyn

I tillegg til de nasjonalt initierte tilsynene kan statsforvalteren gjennomføre egeninitierte tilsyn. Slike tilsyn vil normalt være aktuelt når statsforvalterens risikovurderinger tilsier at en kommune ikke oppfyller pliktene i integreringsloven og de vurderer at tilsyn er riktig virkemiddel. Risikovurderingene kan basere seg på informasjon om antall klager fra deltakere, klager fra deltakere som ikke gjelder enkeltvedtak, bekymringsmelding fra ansatte i kommunen eller asylmottak, tips fra media, kommunens registreringer i NIR med mer. Det er opp til statsforvalteren å vurdere om og når de skal gjennomføre egeninitierte tilsyn.

Om det skal gjennomføres egeninitierte tilsyn på bakgrunn av bekymringsmeldinger/klager avhenger av hvilke opplysninger det gjelder, kildens troverdighet, hvor alvorlig konsekvensen av det mulige bruddet på regelverket er og om det eventuelt er andre virkemidler som er bedre egnet. Dersom vilkårene for å klage på enkeltvedtak er oppfylt, skal statsforvalteren behandle saken som en klage, men de bør samtidig benytte informasjonen i risikovurderingene for valg av temaet, objekt og tidspunkt for tilsyn. Videre må det vurderes om veiledning kanskje vil være et bedre virkemiddel enn å gjennomføre tilsyn.

At statsforvalteren gjennomfører tilsyn utover de planlagte nasjonale tilsynene med fastsatt tema vil medføre økt ressursbruk. Statsforvalteren må ta egen ressurssituasjon med i vurderingen av om det er behov for å gjennomføre egeninitierte tilsyn.

2.4 Valg av tilsynstemaet

Tilsynstemaet skal være sentralt med formål å ivareta rettssikkerheten for den enkelte deltaker og kvaliteten på de kommunale tjenestene. Statsforvalteren skal velge tilsynstemaet basert på risikovurderinger, dvs. hvor sannsynlig det er at det forekommer brudd på regelverket og hvor alvorlig konsekvensen av brudd er.

Ved nasjonale tilsyn vil det tas utgangspunkt i områder hvor IMDis risikovurderinger tilsier at det er behov for å gjennomføre tilsyn. Dette på bakgrunn av informasjon fra kommunene, innspill fra departementet, statsforvalteren, Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse og andre. IMDi tilstreber at tilsynstemaet skal være relevant for kommunene og sikre deltakerne tjenester i samsvar med regelverket. Tilsynstemaet vil berøre viktige sider ved kommunenes tjenesteproduksjon. Det er viktig at statsforvalteren begrunner og formidler relevansen for det valgte tilsynstemaet til kommunene.

Ved valg av tilsynstemaet vurderer IMDi blant annet

• risiko
• viktighet/relevans for deltakerne og kommunene
• praktisk mulighet til å gjennomføre tilsynet med hensyn til spennvidde i temaet
• informasjon fra hendelser, bekymringsmeldinger og klager
• registreringer i NIR
• eventuelle andre virkemidler som klagebehandling og veiledning
• områder der sentrale myndigheter ønsker å få bedre kunnskap om situasjonen i kommunene

2.5 Avklaring av rettslige krav

Statsforvalterens tilsyn er et lovlighetstilsyn, jf. kommuneloven § 30-2. Dere må klargjøre hvilke rettslige krav som regelverket stiller til kommunen på det området dere ønsker å føre tilsyn med. Det er dermed nødvendig med en gjennomgang av lov og forskrift for å klarlegge hvilke krav dere skal vurdere kommunen mot. Med bakgrunn i de rettslige kravene utformer dere et skjema med kriterier (kontrollspørsmål) som skal vurdere kommunens praksis opp mot.

I klargjøringen av de rettslige kravene benyttes vanlig juridisk metode. Det tas utgangspunkt i selve lov- eller forskriftsteksten. Når denne ikke er entydig eller ikke gir et klart bilde av hva som kreves av kommunen, må det trekkes inn flere rettskilder. Relevante rettskilder er blant annet lovens formålsbestemmelse, lovens forarbeider, rundskriv, tolkingsuttalelser fra departementet og forvaltningspraksis.

Lovkrav av skjønnsmessig karakter vil ikke gi noen presis angivelse av hva som er lovlig eller lovstridig. Ved skjønnsmessige lovkrav må statsforvalteren bruker juridisk metode for å tolke hva regelverket som minimum forlanger av kommunen.

Regelen om lovlighetstilsyn avgrenser statsforvalterens kompetanse til å kontrollere kommunene. Statsforvalteren er underlagt de samme begrensningene som domstolene og kan ikke overprøve kommunenes forvaltningsskjønn (“det frie skjønnet”). Denne avgrensningen er begrunnet i hensynet til den kommunale handlefriheten og legalitetsprinsippet. Lovlighetstilsyn er et uttrykk for rammestyringsprinsippet. Så lenge kommunene opererer innenfor rammen av loven, må staten akseptere kommunens valg i hvordan de organiserer og oppfyller kravene i regelverket. I tilsyn vil statsforvalteren likevel alltid kunne kontrollere at kommunen har holdt seg innenfor rammen av det frie skjønnet og om skjønnsutøvelsen har vært forsvarlig, dvs. at det ikke er tatt utenforliggende hensyn, ikke har skjedd usaklig forskjellsbehandling og at skjønnet ikke har gitt et grovt eller åpenbart urimelig resultat.

Ved nasjonalt initierte tilsyn er det rettslige kravene avklart i tilsynsinstruksen fra IMDi for å sikre lik lovforståelse i hele landet. Der det er behov for prinsipielle avklaringer, kan statsforvalteren melde dette til IMDi som vil følge opp saken.

Ved egeninitierte tilsyn vil det ikke være utarbeidet en egen tilsynsinstruks fra IMDi. Dersom tilsynet gjelder et annet tema enn de nasjonale tilsynene, må statsforvalteren selv klargjøre de rettslige kravene og utarbeide kontrollspørsmål. Dersom det er behov for veiledning, kan statsforvalteren ta kontakt med IMDi.

De rettslige kravene skal være utarbeidet før statsforvalteren åpner tilsynet. I åpningsbrevet skal statsforvalteren beskrive temaet for tilsynet og de juridiske kravene. Kommunen får dermed informasjon om hva tilsynet vil dreie seg om og hvilke krav kommunen vil bli vurdert opp mot.

De rettslige kravene skal enten være en del av tilsynsrapportene eller et vedlegg til dem slik at kommunen er kjent med grunnlaget for statsforvalterens vurdering og konklusjon.

2.6 Utarbeidelse av kontrollspørsmål

Basert på klargjøringen av de rettslige kravene skal statsforvalteren utarbeide kontrollspørsmål. Kontrollspørsmålene skal dekke alle de forhold som statsforvalteren skal undersøke gjennom tilsynet, og det må være lovhjemmel for å stille det kravet som kontrollspørsmålet oppstiller. Kontrollspørsmålene skal være formulert som ja/nei-spørsmål. Er svaret på et spørsmål nei, foreligger det brudd på regelverket og kommunes praksis er ikke i samsvar med regelverket.

I noen tilfeller fører statsforvalteren tilsyn med lovkrav som ikke er klart avgrenset. Da er det viktig at de rettslige kravene har definert et minimum av hva som regelverket krever av kommunen. Kontrollspørsmål utformes på dette grunnlaget og ikke ut fra en skjønnsmessig vurdering av hva tilsynsmyndigheten mener er god praksis.

Statsforvalteren setter kontrollspørsmålene inn i et skjema for å lette oversikten. Her sorteres spørsmålene på en hensiktsmessig måte ut fra de lovkravene de er ment å kontrollere.

Kontrollspørsmålene er ikke det samme som spørsmålene statsforvalteren stiller til kommunen, for eksempel i et intervju. Kontrollspørsmål er et konkret forhold som statsforvalteren skal finne svar på gjennom en rekke undersøkelser om kommunens praksis.

2.7 Utvelgelse av tilsynsobjekt (kommune)

Det er statsforvalteren som velger hvilke kommuner det skal føres tilsyn med. Statsforvalteren benytter en risikovurdering av hvor stor sannsynligheten for brudd på regelverket er og hva konsekvensene av brudd vil være.

I utvelgelsen kan det legges vekt på følgende momenter:

• risiko
• informasjon fra hendelser, bekymringsmeldinger og klager
• kommunens størrelse og antall deltakere i lovens ordninger
• registreringer i NIR
• statsforvalterens plikt til å samordne tilsynene med kommunene

3. Gjennomføring av tilsyn

3.1 Åpning av tilsyn

Tilsynet åpnes normalt gjennom at det sendes skriftlig åpningsbrev til kommunen. Hensikten med åpningsbrevet er å informere kommunen om at tilsynet er åpnet, hva som er temaet for tilsynet, hvordan statsforvalteren planlegger å gjennomføre tilsynet og hvilken dokumentasjon kommunen skal sende inn.

Tilsynsvarselet skal inneholde minimum følgende elementer:

• statsforvalterens hjemmel for å føre tilsyn
• beskrivelse av tilsynstemaet
• hvilke lovbestemmelse(r) tilsynet omfatter
• de rettslige kravene
• forslag til tidsplan for gjennomføring av tilsynet
• hvordan statsforvalteren planlegger å gjennomføre tilsynet
• informasjon/dokumentasjon som kommunen skal sende inn og frist for innsending
• sammensetning av statsforvalterens tilsynsgruppe og hvem som leder tilsynet
• om mulig hvem i kommunen tilsynet vil omfatte

Det er utarbeidet en egen mal for åpningsbrev, se vedlegg til metodehåndboken.

Åpningsbrevet skal inneholde en oversikt over hvilken informasjon og dokumentasjon kommunen skal sende til statsforvalteren. I forbindelse med at statsforvalteren utarbeider åpningsbrevet må de vurdere hvilken informasjon de skal innhente fra kommunen på dette tidspunktet.

Klargjøringen av de rettslige kravene og kontrollspørsmålene vil stå sentralt når det gjelder å definere hvilken informasjon det er behov for. Det skal bare bes om informasjon som er relevant for tilsynstemaet. Både av hensynet til kommunen og statsforvalteren selv, er det viktig at informasjonsmengden er begrenset til det som er nødvendig for å besvare kontrollspørsmålene. For å bidra til dette må statsforvalteren være presis når de definerer hvilke opplysninger de ønsker. Er statsforvalteren usikker på hvilken informasjon som kan være relevant kan det være nyttig å ha en dialog, for eksempel på telefon eller i formøtet, med kommunen om hva som er tilgjengelig og relevant.

Dersom informasjonen er tilgjengelig fra andre kilder enn kommunen, som for eksempel offentlige registre og kommunens nettsider, skal statsforvalteren hente informasjonen fra de andre kildene. NIR vil være en viktig informasjonskilde. Statsforvalteren må også undersøke om statsforvalteren selv har aktuell informasjon fra for eksempel tidligere tilsyn, klagebehandling mv. Statsforvalteren må da vurdere om denne informasjonen fortsatt er relevant og gyldig da praksisen i kommunen kan ha endret seg.

I åpningsbrevet må statsforvalteren sette en frist for når kommunen skal ha sendt inn den etterspurte informasjonen. Tre uker vil normalt være en rimelig frist.

Aktuelle skriftlige informasjonskilder kan være

• deltakermapper hvor statsforvalteren har definert hvilke opplysninger som de ønsker
• enkeltdokumenter som for eksempel enkeltvedtak og individuell plan
• redegjørelse fra kommunen på spørsmål formulert av statsforvalteren

3.2 Formøte

I forbindelse med åpningen av tilsynet kan statsforvalteren holde et formøte med kommunen. Formøtet bør være så snart som mulig etter at åpningsbrevet er sendt og i god tid før fristen for innsending av dokumentasjon. Statsforvalteren kan gjennomføre møtet digitalt.

Formøtet kan bidra til å bringe klarhet temaet for tilsynet for kommunen, slik at man unngår at det samles inn unødvendig dokumentasjon. Samtidig vil statsforvalteren og kommunen kunne klargjøre hva slags informasjon som er viktig for å belyse tilsynstemaet.

Formøtet er ikke obligatorisk, men kan være viktig med tanke på å:

• bli kjent med kommunens organisering
• klargjøre og avgrense tilsynstemaet
• vurdere hvilken informasjon det er behov for
• informere kommunen om metode og opplegg for tilsynet
• komme frem til hvilke personer i kommunen som er aktuelle for intervju

3.3 Vurdering av dokumentasjon

På bakgrunn av tilgjengelig dokumentasjon og eventuelt formøte planlegger statsforvalteren tilsynet. Dette går blant annet ut på å avklare hva man allerede har fått svar på gjennom innsendt dokumentasjon og hva de må undersøke nærmere.

Statsforvalteren må fortløpende vurdere om det er innhentet tilstrekkelig dokumentasjon. Innsamling av dokumentasjon har som mål å opplyse saken og skaffe et best mulig bilde av kommunens praksis. Dette holdes opp mot de rettslige kravene og kontrollspørsmålene som er utarbeidet. En slik gjennomgang kan resultere i at man ønsker supplerende informasjon. Det kan også hende at det under selve tilsynet foreligger mer relevant dokumentasjon i kommunen enn det man har bedt om i åpningsbrevet. Det må da vurderes om informasjonen er av en slik art at statsforvalteren skal be om å få denne.

Ofte vil det være aktuelt å gjennomgå deltakermapper. Siden deler av innholdet gjerne vil foreligge i elektronisk form, er det viktig å gi kommunen rimelig tid til å gjøre klar slike mapper for statsforvalteren dersom det er nødvendig å ta papirutskrifter og samle informasjon. Det er statsforvalteren som avgjør hvilke deltakere man ønsker å se mappene til. NIR vil være et viktig hjelpemiddel i denne forbindelse.

Bare informasjon som er tilstrekkelig sannsynliggjort og pålitelig, skal brukes som grunnlag for statsforvalterens vurdering og konklusjon. Statsforvalteren må vurdere informasjonens dokumentasjonsverdi, representasjonsverdi og innhold.

Momenter i en slik vurdering kan være:

Dokumentasjonsverdi

• skriftlig informasjon kan veie tyngre enn opplysninger som er gitt muntlig
• opplysninger som ikke er utarbeidet i forbindelse med tilsynet har ofte en høyere dokumentasjonsverdi enn opplysninger som er gitt særskilt i forbindelse med tilsynet
• interessekonflikter i kommunen kan påvirke den informasjonen som blir gitt
• tidspunktet opplysningene stammer fra – er informasjonen fortsatt aktuell
• er det samsvar eller sprik mellom opplysningene fra ulike kilder

Representasjonsverdi

• hva er bakgrunnen for at disse opplysningene og kildene er valgt ut
• er opplysningen et resultat av tilfeldighet i utvalget
• er opplysningen/kilden fullstendig eller finnes det materiale som mangler

Innhold

• fremstår innholdet som tydelig eller finnes det underforståtte budskap
• er innholdet meningsbærende
• fremstår innholdet som balansert eller ensidig

Når beskrivelsen av de rettslige kravene for tilsynet holdes opp mot det som kommer frem av dokumentasjonen, vil man kunne identifisere områder som:

• ser ut til å være i samsvar med lovkrav
• som må undersøkes nærmere

Med denne vurderingen som bakgrunn former statsforvalteren spørsmål som de skal stille til informantene.

Se eget avsnitt 3.5 om gjennomføring av intervju.

Statsforvalteren har i samsvar med god forvaltningsskikk plikt til å sørge for at saken er så godt opplyst som mulig. For pålegg om å rette forhold som ikke er i samsvar med regelverket følger dette av forvaltningsloven § 17, jf. kommuneloven § 30-4. Statsforvalteren må derfor sørge for å innhente all relevant informasjon. Saken anses som tilstrekkelig opplyst når statsforvalteren med rimelig grad av sikkerhet mener å ha nok informasjon til å kunne konkludere.

Når det er konkludert på et faktum, holdes dette opp mot kontrollspørsmålene. På denne måten kontrollerer statsforvalteren det om de rettslige kravene er oppfylt. Alle kontrollspørsmålene skal besvares med ja eller nei. Dersom det svares ja på kontrollspørsmålet er kommunens praksis i samsvar med regelverket. Dersom det svares nei på kontrollspørsmålet foreligger det et brudd på regelverket. Brudd følges opp med pålegg om å rette forholdene og frist for å rette, se mer i kapittel 4 om avslutning av tilsyn.

3.4 Åpningsmøtet

Åpningsmøtet er ofte på starten av tilsynets første dag, men dette må statsforvalteren vurdere i hvert enkelt tilfelle. Det kan for eksempel være aktuelt å lese deltakermapper før åpningsmøtet og intervjuer. Gjennom en slik dokumentgjennomgang kan det bli klarlagt forhold statsforvalteren ønsker å få utdypet nærmere i åpningsmøtet og intervjuene.

I åpningsmøtet må kommunedirektøren eller en annen med kommunedirektørens fullmakter delta, samt den i kommunen som leder arbeidet med integreringsloven. Dersom andre utfører tjenester på vegne av kommunen og de er berørt av tilsynstemaet, er det naturlig at de deltar i møtet. I tillegg inviteres andre som blir berørt av tilsynet for eksempel gjennom å bli intervjuet.

Åpningsmøtet bør inneholde:

• presentasjon av deltakere
• kort redegjørelse fra kommunen vedrørende organiseringen av arbeidet på tilsynsområdet (avtalt med kommunen på forhånd)
• statsforvalteren redegjør for:
  • tilsynstemaet og lovgrunnlag, herunder avgrensing av temaet
  • 'tilsynsmetode
  • aktiviteter og fremdriftsplan for tilsynet
  • utforming av tilsynsrapport
  • bruk av tilsynsresultater
  • offentliggjøring av tilsynsrapport
  • tidsplan for tilsynet
• spørsmål fra kommunen vedrørende gjennomføring av tilsynet

3.5 Gjennomføring av intervjuer

Intervju er en viktig kilde til informasjon. Intervju er ressurskrevende. Statsforvalteren må vurdere bruk og omfang av intervju må ut fra behovet for å opplyse saken tilstrekkelig og om informasjonen kan innhentes på en mer ressurseffektiv måte.

Hvem skal intervjues og i hvilken rekkefølge?

Hvem som skal intervjues avhenger blant annet av hvordan kommunen har organisert arbeidet på integreringslovens område. Det er statsforvalteren som vurderer hvem det er formålstjenlig å snakke med og som bestemmer hvem de skal intervjue. Ved utvelgelse av informanter er det viktig å velge ansatte i ulike posisjoner. Kommunedirektøren eller den som har kommunedirektørens fullmakt på tilsynsområdet, vil være en sentral person.

Rekkefølgen på intervjuene er viktig. Ved å starte med kommunedirektøren og ledelsen får man raskt et innblikk i kommunens organisering, rapporteringsrutiner osv. På den andre siden vil man ved å starte med saksbehandlerne kunne få innspill som det er aktuelt å stille oppfølgingsspørsmål til ledelsen om. I noen tilfeller kan det være nyttig å ha to kortere intervju med samme person, for eksempel som første og siste intervju.

Det må tas stilling til om statsforvalteren skal ha samtaler med deltakere. Informasjon fra slike samtaler skal ikke brukes som grunnlag i statsforvalterens vurdering, men kan gi hjelp til å bli oppmerksom på forhold som statsforvalteren bør undersøke nærmere. Samtaler med deltaker bør derfor være før intervjuer med kommunens personale, slik at forhold statsforvalteren ønsker utdypet kan stilles til kommunens ledelse og ansatte. Deltakerne kan også føle seg mest vel i en samtale som ikke er en del av selve tilsynsdagen. Det bør derfor vurderes om samtaler med deltakere kan gjennomføres på et tidligere tidspunkt enn selve tilsynet med kommunen. Det er viktig å sette av nok tid til å fortelle deltakeren om tilsynets rolle, hvordan statsforvalteren skal bruke informasjonen og hva konsekvensene av et tilsyn er.

Intervjuer med virksomheter som utfører tjenester på vegne av kommunen kan også gi nyttig informasjon. Når det gjelder bruk av den informasjonen som gis, må det tas hensyn til at det er kommunen og ikke samarbeidende virksomhet det føres tilsyn med. Intervju med noen som utfører tjenester på vegne av kommunen, kan legges på samme dag som øvrige intervjuer. Når dette skal gjøres i forhold til intervjuer med kommunens ledelse og ansatte må vurderes ut fra hva som er mest formålstjenlig.

Normalt skal informantene intervjues hver for seg. Dette legger til rette for mest mulig åpenhet og unngår at ukjente bindinger og relasjoner mellom informantene påvirker informasjonsinnhentingen. Det er viktig å få frem eventuelle avvikende synspunkter. Dersom man likevel velger gruppeintervju, er det viktig å ha et åpent blikk på dynamikken i gruppen og sørge for at alle slipper til. Ved gruppeintervju intervjuer man bare ansatte som er på samme nivå i organisasjonen. Gruppeintervju på ledelsesnivå er ikke anbefalt.

Utarbeidelse av intervjuguide

Statsforvalteren må på forhånd ha utarbeidet en intervjuguide for hvert intervju. Med utgangspunkt i de rettslige kravene som er klarlagt og tilhørende kontrollspørsmål, formulerer statsforvalteren mer detaljerte spørsmål. Dette bør gjøres etter at foreliggende dokumentasjon er gjennomgått, slik at det kan vurderes hvilke områder som må utdypes nærmere.

Standardiserte spørsmålsguider kan gjøre det vanskelig å gjennomføre intervjuet på en god måte. Dersom man følger den blindt, kan dialogen lett bli preget av dette. Det er viktig å ha et bevisst forhold til formulering av spørsmål. Det bør stilles åpne spørsmål hvor informanten inviteres til å fortelle eller forklare for det som det spørres om. Etterpå kan dere følge opp med spørsmål som starter med spørreord som for eksempel hva, hvem, hvor, hvordan, hvorfor og når. Ledende spørsmål skal unngås. Ja-/nei-spørsmål brukes bare når det er viktig for å få bekreftet eller avkreftet noe.

Statsforvalteren bør vurdere underveis om et forhold er tilstrekkelig opplyst, slik at det ikke er nødvendig å stille spørsmål om det samme til flere informanter. Det er likevel viktig å få bekreftet samme informasjon fra flere kilder for å sikre at man får tilstrekkelig informasjon for å kunne konkludere.

På starten av møtet kan det være fornuftig å gi litt generell informasjon om intervjuet. Det blant annet lurt å fortelle informanten at de kan få spørsmål de ikke vet svaret på, at de ikke vil bli nevnt ved navn og at hovedregelen er at deres utsagn ikke vil bli direkte referert til i tilsynsrapporten. Statsforvalteren bør sammenfatte informasjonen og skrive den inn i rapporten på en måte som ikke identifiserer informantene når det er mulig. For noen roller, som for eksempel kommunedirektøren, vil det være vanskelig å ikke synliggjøre kilden i rapporten.

Utarbeidelse av notater fra intervju

Det skal utarbeides skriftlige notater fra samtaler med deltakere og fra intervjuer. Slike nedtegninger er en del av saksdokumentene og de skal arkiveres. Notatene skal verifiserer av intervjuobjektet. Dette kan dere gjøre på flere ulike måter, men dere må formidle hva dere har notert og få bekreftet av det er riktig. Den enkleste måten å gjøre dette på er å lese opp notatet på slutten av intervjuet slik at intervjuobjektet får anledning til å korrigere notatet med en gang. Et annet alternativ er skriftlig verifisering i etterkant.

3.6 Varsel om vedtak (foreløpig tilsynsrapport)

Statsforvalteren formidler resultatene fra tilsynet til kommunen i en tilsynsrapport. Dersom det er avdekket brudd på regelverket sender statsforvalteren først et varsel om vedtak (foreløpig tilsynsrapport) hvor kommunen gis mulighet til å gi tilbakemelding på eventuelle feil i statsforvalterens oppfatning av faktiske forhold.

Dersom statsforvalteren ikke avdekker brudd på regelverket under tilsynet, er det ikke nødvendig å sende en foreløpig rapport til kommunen. Statsforvalteren kan da avslutte tilsynet ved å utarbeide endelig tilsynsrapport som de sender til kommunen. Det vises til punktene under for hva rapporten skal inneholde.

Statsforvalteren bør normalt sende den foreløpige tilsynsrapporten ut senest fire uker etter at dokumentasjonen er mottatt eller det stedlige tilsynsbesøket er gjennomført. Kommunen skal gis en rimelig frist for å gi tilbakemelding. Normalt vil to uker være tilstrekkelig frist.

Kommunen kan uttale seg om alle forhold i rapporten, men statsforvalteren bør understreke at det er viktig å få tilbakemelding på statsforvalterens forståelse og beskrivelse av de faktiske forhold. Dette fordi det er statsforvalterens forståelse av kommunens praksis som danner grunnlaget for konklusjon om lovlighet eller ikke.

Rapporten skal blant annet inneholde:

• tilsynshjemmel og tilsynstemaet
• gjennomføring av tilsynet
• kommunens organisering og praksis på tilsynsområdet
• rettslige krav når det gjelder tilsynstemaet
• statsforvalterens vurdering
• statsforvalterens konklusjon
• eventuelle brudd på regelverket
• kommunens frist for å uttale seg
• oversikt over dokumentasjon
• oversikt over deltakere i tilsynet fra statsforvalteren og kommunen

Under punktet om kommunens praksis på tilsynsområdet, vil organisering og praksis bli beskrevet med bakgrunn i skriftlig dokumentasjon og intervjuer. Dette skal gjøres i en beskrivende form. Statsforvalterens vurdering og konklusjon gis under en egen overskrift.

I rapportene bruker vi kun lovbrudd eller brudd på regelverket om statsforvalterens konklusjon. Dette er definert som manglende oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift.

Etter tidligere utgaver av metodehåndboken kunne statsforvalteren bruke «merknad» om kritikkverdig forhold som ikke var omfattet av definisjonen lovbrudd, men der tilsynet med utgangspunkt i krav fra myndighetene avdekker praksis som potensielt kan føre til lovbrudd. Statsforvalteren skal ikke lengre bruke merknader i tilsyn. Statsforvalteren skal beskrive forholdene under sin beskrivelse av faktum og vurderinger, men så fremt forholdene ikke er brudd på regelverket, så skal de ikke fremheves. Statsforvalteren kan selv velge å følge opp forholdene på andre måter gjennom for eksempel gjennom risikovurderinger eller veiledning dersom dere vurderer at det er hensiktsmessig.

Statsforvalteren skal følge opp brudd på regelverket med pålegg om rette forholdene.

Hvis det påpekes lovbrudd, skal statsforvalteren gi en beskrivelse av hvilke forhold kommunen skal rette. Dette gjøres i form av korreksjonspunkter som i klartekst viser hvilke forhold kommunen må rette for å få en praksis som er i samsvar med loven. Korreksjonspunktene skal ikke legge føringer for hvordan kommunen skal rette, kun beskrive forholdene som ikke er i samsvar med regelverket.

I den foreløpige tilsynsrapporten formidler statsforvalteren tilsynsresultatene til kommunen. Gjennom en beskrivelse av hva kommunen skal rette i form av korreksjonspunktene varsles også kommunen om å rette forhold som er i strid med de bestemmelsene statsforvalteren fører tilsyn med. Den foreløpige tilsynsrapporten er dermed et forhåndsvarsel etter forvaltningsloven § 16.

Tilsynsrapporten skal være etterprøvbar. Det betyr at man gjennom teksten skal kunne forstå hvorfor statsforvalteren har vurdert et forhold som lovlig eller ulovlig. Rapporten er sentral i statsforvalterens kommunikasjon med kommunen, herunder administrativ ledelse og politiske beslutningstakere. Rapporten har også interesse for andre og vil leses av personer med ulik forkunnskap om tilsynsområdet og den aktuelle kommunen. Det er derfor viktig at rapporten kommuniserer godt. Det skal fremgå hva som er undersøkt, hva som er kommunens organisering og praksis, hvordan statsforvalteren har vurdert kommunens praksis og hva som er statsforvalterens konklusjon og hva dette betyr. Tilsynsrapporten skal være forståelig for flere enn de som har deltatt i tilsynet, som for eksempel andre kommuner, IMDi, departementet osv.

Formuleringen av de rettslige kravene tas med som vedlegg til, eller i selve tilsynsrapporten, slik at kommunen og andre blir gjort kjent med hva som er grunnlaget for statsforvalterens vurdering og konklusjon.

Det er utarbeidet en mal for tilsynsrapport, se vedlegg til metodehåndboken.

3.7 Sluttmøte

Når statsforvalteren anser det hensiktsmessig avholdes det et sluttmøte med kommunen.

Sluttmøte vil spesielt kunne være viktig når det er avdekket brudd på regelverket.

Møtet holdes i kommunen med samme målgruppe som åpningsmøtet. Hvis kommunen ønsker det, kan flere fra virksomheten inviteres. Det er statsforvalteren som leder møtet.

Innholdet i møtet bør være:

• kort repetisjon av tilsynstemaet og tilsynsopplegg
• funn som har ført til eventuelle lovbrudd
• kommunens tilbakemelding på foreløpig tilsynsrapport
• videre prosess frem til avslutning av tilsynet
• offentliggjøring av rapport

Et viktig mål med møtet er å bli enig om virkelighetsforståelsen som beskrives i den foreløpige tilsynsrapporten. Denne forståelsen danner grunnlaget for statsforvalterens konklusjon med tanke på eventuelle lovbrudd i den endelige tilsynsrapporten.

3.8 Endelig tilsynsrapport og vedtak

Dersom det ikke foreligger brudd på regelverket, enten fordi statsforvalteren ikke avdekket brudd eller fordi kommunen har rettet bruddene skal statsforvalteren avslutte tilsynet med en endelig tilsynsrapport.

Rapporten skal blant annet inneholde:

• tilsynshjemmel og tilsynstemaet
• gjennomføring av tilsynet
• kommunens organisering og praksis på tilsynsområdet
• rettslige krav når det gjelder tilsynstemaet
• statsforvalterens vurdering
• statsforvalterens konklusjon og informasjon om at tilsynet er avsluttet
• oversikt over dokumentasjon
• oversikt over deltakere i tilsynet fra statsforvalteren og kommunen

Dersom det fremdeles foreligger brudd på regelverket etter at statsforvalteren har vurdert kommunens tilbakemelding på foreløpig rapport skal statsforvalteren fatte vedtak med en endelig tilsynsrapport. Statsforvalteren skal sende endelig tilsynsrapport til kommunen senest tre uker etter at kommunens tilbakemelding på foreløpig rapport er mottatt, eller tre uker etter sluttmøtet. Innholdet i den endelige tilsynsrapporten vil være svært likt den foreløpige tilsynsrapporten. I den endelige rapporten skal statsforvalteren oppdatere teksten fra den foreløpige rapporten for å imøtekomme eller imøtegå kommunens tilbakemeldinger.

Når den endelige tilsynsrapporten oversendes til kommunen, anmoder statsforvalteren om at den gjøres kjent for kommunens kontrollutvalg.

Rapporten skal publiseres på www.statsforvalteren.no eller i tilsynskalenderen. Statsforvalteren skal sende kopi av endelig tilsynsrapport til IMDi.

4. Avslutning av tilsyn

4.1 Avslutning av tilsyn når det ikke er avdekket lovbrudd

Dersom statsforvalteren ikke har avdekket brudd på regelverket avslutter de tilsynet med den endelige tilsynsrapporten. Kommunen får informasjonen om at tilsynet er avsluttet i oversendelsesbrevet til den endelige tilsynsrapporten, se over.

4.2 Avslutning når det er avdekket brudd på regelverket

Kommunen får informasjon om hvilke brudd på regelverket som er avdekket gjennom den endelige tilsynsrapporten. Korreksjonspunktene i rapporten viser hvilke forhold kommunen må rette, og inneholder kommunens frist for å rette.

Når det foreligger brudd på regelverket skal statsforvalteren følge bestemmelsene i kommuneloven §§ 30-4 sammenholdt med 30-5. Nedenfor beskrives prosedyren som statsforvalteren skal gjennomføre i denne forbindelse.

4.3 Pålegg om å rette forhold i strid med regelverket

Når det foreligger brudd på regelverket, kan statsforvalteren gi pålegg om å rette forholdene, jf. kommuneloven § 30-4. Det følger imidlertid av § 30-4 andre ledd at statsforvalteren skal vurdere virkningene for kommunens øvrige virksomhet før de vedtar pålegg om retting. I denne vurderingen må statsforvalteren legge vekt på hvilke typer brudd som foreligger, og om det for eksempel er brudd på individuelle rettigheter. Statsforvalteren kan ikke frita en kommune helt eller for et visst tidsrom fra å oppfylle sine lovpålagte plikter gjennom å unnlate å pålegge retting.

Det settes frist for kommunen til å etterkomme pålegget og for å sende erklæring om retting og dokumentasjon på dette til statsforvalteren. Statsforvalteren må vurdere fristens lengde konkret.

Det følger av kommuneloven § 30-5 at forvaltningslovens regler om partsrettigheter i kapittel IV, V, VI, samt §§ 14, 41 og 42, gjelder for kommuner og fylkeskommuner ved statlig tilsyn. Bestemmelsene om enkeltvedtak i forvaltningsloven gjelder dermed når statsforvalteren fatter pålegg om å rette.

Kommunen har fått forhåndsvarsel vedrørende pålegg om retting gjennom den foreløpige tilsynsrapporten, jf. forvaltningsloven § 16. Saken er opplyst ved gjennomgang av dokumentasjon og i noen tilfeller et stedlig tilsynsbesøk, jf. forvaltningsloven § 17.

Enkeltvedtak med pålegg om retting skal være skriftlig. Forvaltningsloven §§ 24 og 25 stiller krav til begrunnelsen av vedtaket. Det skal vises til hjemmelen for pålegget om retting, jf. kommuneloven § 30-4.

Etter forvaltningsloven § 27 skal det videre opplyses om retten til å klage, klageinstans, klagefrist, fremgangsmåte ved klage, rett til innsyn i sakens dokumenter og retten til å be om utsatt iverksettelse.

Det er utarbeidet en egen mal for vedtak, se vedlegg til metodehåndboken.

4.4 Klage på pålegg om å rette brudd regelverket

Kommunen kan klage på statsforvalterens pålegg om retting av lovbrudd, jf. forvaltningsloven § 28. Kommunen skal sende klagen til statsforvalteren.

Statsforvalteren vurderer klagen, jf. forvaltningsloven § 33. Dersom vilkårene for å behandle klagen ikke er oppfylt avviser statsforvalteren klagen. Dersom statsforvalteren finner klagen begrunnet opphever dere eller endrer dere påleggene om retting.

Dersom statsforvalteren ikke finner grunnlag for å avvise, oppheve eller endre sender dere klagen til klageinstansen som er Integrerings- og mangfoldsdirektoratet.

Videre fremgangsmåte vurderes ut fra klageavgjørelsen til Integrerings- og mangfoldsdirektoratet. Dersom kommunen får medhold oppheves eller endres pålegget om retting. Dersom Integrerings- og mangfoldsdirektoratet mener kommunens praksis er i samsvar med lovkravene avsluttes tilsynet gjennom brev til kommunen.

Dersom kommunen ikke får medhold sendes det brev til kommunen med ny frist for å etterkomme pålegget. Det bør gis en kort frist.

4.5 Oppfølging av pålegg om å rette brudd på regelverket

Dersom kommunen har sannsynliggjort at pålegget om å rette er etterkommet, avslutter statsforvalteren tilsynet gjennom brev til kommunen.

Dersom kommunen ikke har sannsynliggjort at lovbruddene er rettet innen fristen, må statsforvalteren følge saken opp videre. Statsforvalteren sender brev til kommunen hvor det konstateres at pålegget om retting av lovbrudd ikke er etterkommet. Det gis en ny kort frist for retting. I brevet må det fremgå at statsforvalteren ser alvorlig på at lovbruddet fortsatt pågår. For å understreke alvoret bør brevet sendes til kommunedirektøren. Statsforvalteren kan i tillegg avholde møte med kommunen om oppfølging av pålegget om retting.

4.6 Avslutning av tilsyn etter pålegg om retting av lovbrudd

• Statsforvalteren skal ikke avslutte tilsynet før det er sannsynliggjort at kommunen har etterkommet påleggene og således rettet alle lovbruddene.
• Statsforvalteren avslutter tilsynet gjennom brev til kommunen.

4.7 Avdekking av lovbrudd på områder som ikke er en del av tilsynet

Det er bare lovbrudd som ligger innenfor tilsynstemaet som tas med i det aktuelle tilsynet, og som skal fremgå av den endelige tilsynsrapporten.

Hvis det gjennom tilsynet fremkommer informasjon om lovbrudd på andre områder, eller indikasjoner på lovbrudd på andre områder, må statsforvalteren benytte informasjonen i sine risikovurderinger og videre prioriteringer. I noen tilfeller vil det være hensiktsmessig å utvide tilsynet. Et annet alternativ er at statsforvalteren åpner et nytt tilsyn. I andre tilfeller kan det være mest hensiktsmessig at det gis veiledning til kommunen.

5. Veiledning og informasjonsformidling

5.1 Skillet mellom tilsyn og veiledning til kommunene

Tilsyn og veiledning er to ulike roller for statsforvalteren. For at kommunen skal være sikker på hva som er en del av tilsynet og hva som er veiledning, er det viktig å gjøre et tydelig skille mellom de to aktivitetene.

Det skal ikke gis veiledning i tilsynsrapporten eller muntlig under selve tilsynet (foruten det som er knyttet til gjennomføringen av det aktuelle tilsynet og tilsynstemaet). Hvis statsforvalteren velger å gi veiledning i forbindelse med sluttmøtet må det markeres tydelig at man forlater tilsynet og går over til å veilede kommunen.

5.2 Generelt om veiledning og informasjonsformidling

Som nevnt i innledningen til metodehåndboken er det et mål at statlig tilsyn skal medvirke til læring og forbedring i kommunal tjenesteytelse og saksbehandling. Statsforvalteren skal bidra til å styrke læringseffekten av tilsynene som gjennomføres, både for kommuner som får tilsyn og for andre.

Tilsynene gir informasjon om situasjonen i kommunene og synliggjør at staten tar en aktiv rolle for å sikre at sentrale rettigheter og krav blir oppfylt.

Veiledning og informasjonsformidling kan gis på mange måter og på ulike tidspunkt i forhold til tilsynet.

5.3 Veiledning og informasjonsformidling til alle kommuner

Statsforvalterens veiledningsrolle

Statsforvalteren fører tilsyn med ordningene i integreringsloven og behandler klagesaker fra deltakerne. Tilsynene og klageavgjørelsene vil være retningsgivende for kommunenes praktisering av regelverket.

I henhold til føringene fra departementet skal statsforvalteren gi veiledning om endringer i lov og forskrift og gi nødvendig veiledning til kommunene vedrørende anvendelsen av integreringsloven med tilhørende forskrifter.

Dette innebærer i praksis at kommunene skal ta kontakt med statsforvalteren i sitt fylke når de har behov for veiledning vedrørende regelverket. Det vil si når kommunene har spørsmål som de ikke finner svar på i lov, forskrift, IMDis informasjon om regelverket eller departementets tolkningsuttalelser.

Informasjonsformidling i forkant av tilsynene

Statsforvalteren bør i god tid før gjennomføring av tilsyn (nasjonale tilsyn) informere kommunene om tilsynstemaet og lovkrav knyttet til tilsynet. Dette vil gi kommunene mulighet til å kvalitetssikre sin egen praksis før tilsynene. Informasjon om tilsynstemaet og lovkrav kan gis gjennom møter, konferanser eller skriftlige utsendelser.

Informasjonsformidling i etterkant av tilsynene

Formidling av statsforvalterens vurdering av lovkrav, og statsforvalterens vurdering av kommunenes praksis i lys av lovkravene, gir kommunene nyttig informasjon som de kan bruke til å vurdere og forbedre sin praksis. At det blir rettet oppmerksomhet på hvordan statsforvalteren tolker og håndhever regelverket kan bidra til økt regelverksetterlevelse også hos andre enn de kommunene statsforvalteren har ført tilsyn med. Kjennskap til hvilke rettslige krav som stilles til kommunen, vil gi kommunene anledning til å kvalitetssikre sitt internkontrollsystem, jf. kommuneloven § 25-1.

Informasjonsspredning til alle kommuner gjøres blant annet gjennom at endelige tilsynsrapporter legges ut på www.statsforvalteren.no. Både statsforvalteren og IMDi bør oppfordre alle kommuner til å lese tilsynsrapportene.

Informasjonsspredning kan videre gjøres gjennom møter, konferanser eller skriftlige utsendelser. Det oppfordres til at statsforvalteren samarbeider med IMDi om informasjonsformidling vedrørende tilsynene til kommunene.

5.4 Veiledning til kommunen det er ført tilsyn med

Når det anses hensiktsmessig, bør statsforvalteren i etterkant av tilsynet gi veiledning til kommunen det er ført tilsyn med. Dette vil særlig være aktuelt:

• dersom statsforvalteren ser at kommunens praksis kan føre til lovbrudd
• for å bidra til å sikre at retting av lovbrudd vil vedvare
• det oppdages lovbrudd på andre områder som ligger utenfor tilsynstemaet

5.5 Informasjonsformidling til IMDi og departementet

IMDi har behov for å få informasjon om erfaringer fra tilsynene, slik at disse kan benyttes i IMDis rolle som kompetansesenter overfor kommunene.

IMDi skal også rapportere på gjennomføringen av tilsynene til departementet og gi innspill til politikkutformingen på området. Gjennom tilsynene kan statsforvalteren bli oppmerksom på områder hvor regelverket er uklart, hvor det er behov for regelverksendringer eller hvor det er manglende sammenheng med regelverk på andre områder. Det er viktig at statsforvalteren videreformidler dette til IMDi, slik at IMDi kan ta slike problemstillinger opp med departementet. Departementet vil på denne bakgrunn kunne komme med avklarende tolkningsuttalelser eller vurdere regelverksendringer. På denne måten vil tilsynet bidra til et mer presist regelverk og lik praktisering av regelverket.

Innspill fra statsforvalteren til IMDi vil også kunne gi grunnlag for å gjøre endringer i metodehåndboken eller tilsynsinstruksen.

Informasjonsformidling til IMDi skjer gjennom at IMDi får tilsendt kopi av endelige tilsynsrapporter, gjennom erfaringsutvekslinger på den årlige tilsynssamlingen og gjennom særskilte innspill fra statsforvalterne til IMDi.

6. Vedlegg