Med mandat til å hjelpe. Integreringsrådgjevarar ved norske utanriksstasjonar: Erfaringar og tilrådingar

Denne evalueringa tek utgangspunkt i at integreringsrådgjevarane har både eit operativt og strategisk oppdrag. Det operative gjeld arbeidet med einskildsaker, som råd og rettleiing til utsette og tilsette i hjelpeapparatet, og assistanse til heimreiser. Det strategiske oppdraget inkluderer nettverksarbeid på tenestestaden og i Noreg, oppfølging av bistandsprosjekt og kompetanseheving i utanrikstenesta og i Noreg.

Fafo har gjennomført kvalitative intervju med 43 aktørar som har hatt erfaring med IR-ordninga. Dette inkluderer tidlegare og noverande integreringsrådgjevarar, leiarar og tilsette ved utanriksstasjonane, aktørar i forvaltninga og tenesteapparatet i Noreg. Fafo har også gjennomført ei spørjeundersøking til minoritetsrådgjevarar i skulane, og gjennomgått relevant dokumentasjon, som årsrapportar og anonymiserte omtalar av einskildsaker.

Hovudfunn

Eit overordna funn i rapporten er at det er stor variasjon mellom dei ulike utanriksstasjonane når det gjeld korleis mandatet fungerer i praksis. Fafo ser fleire årsaker til dette, som påverkar både den operative og den strategiske delen av arbeidet.

• Integreringsrådgjevarane har handtert 904 saker i perioden 2008-2015. Desse høyrer i hovudsak inn under tre kategoriar: Tvangsekteskap, kjønslemlesting og andre oppvekst- og ekteskapsrelaterte saker. Sistnemnde er den kategorien som aukar mest, og den står no for 60 prosent av sakene. 40 prosent gjeld tvangsekteskap og frykt for tvangsekteskap. Svært få saker gjeld kjønslemlesting eller frykt for kjønslemlesting.
• Integreringsrådgjevarane jobbar med ulike saker. Ulike geografiske område med ulike utfordringar gir ulikt innhald i og omfang av den operative delen av arbeidet.
• Det varierer korleis den strategiske delen av oppdraget er prioritert. Dette vert forklart med ulike kontekstar, tolkingar og handlingsrom ved tenestestadene. Men Fafo påpeikar også uklårleiken i sjølve mandatet og svak oppfølging frå IMDi om korleis den strategiske delen av mandatet skal implementerast.
• Tilpassingar med tanke på lokale tilhøve, ulike integreringsrådgjevarar og stasjonsleiinga sine prioriteringar har tidlegare vore påpeika som ein suksessfaktor. Fafo anerkjenner dette og at ein har fått til mykje. Samstundes meiner dei at slagsida ved ein slik fleksibilitet er at arbeidet har mangla ei heilskapleg tilnærming.
• Integreringsrådgjevarane opplevast som godt integrerte ved utanriksstasjonane og at dei styrker stasjonane sitt arbeid på utlendingsfeltet. Det er nokre variasjonar og uklårleikar når det gjeld samarbeidet mellom integreringsrådgjevarane og andre tilsette på konsulærfeltet og involvering i bistandsarbeid.
•  Fafo finn at integreringsrådgjevarane fungerer som brubyggarar mellom «ute og heime» i det operative arbeidet og at dei på den måten utgjer ein del av ei tiltakskjede. I den strategiske delen av arbeidet er ei tilsvarande tiltakskjede ikkje på plass. Fafo etterlyser ein overordna strategi for kunnskapsbygging og formidling, og eit tydelegare støtteapparat for implementering av denne frå integreringsrådgjevarane si faglege leiing.

Tilrådingar

Fafo sin overordna konklusjon er at ordninga med integreringsrådgjevarar bør vidareførast som ein fast stillingsfunksjon, som del av det langsiktige arbeidet med å førebygge og bistå i tilfelle av familievold i transnasjonale familiar. Dette vert grunngjeven mellom anna med at talet på saker til integreringsrådgjevarane aukar, og barnevernet får eit utvida ansvar for norske borgarar i utlandet på grunn av Noregs tilslutning til internasjonale konvensjonar. Eit aukande tal på flyktningar som kjem til Noreg kan også føre til fleire transnasjonale familievaldssaker.

Fafo gir fire konkrete tilrådingar til det vidare arbeidet:

• Det bør presiserast kva type familievald stillingane skal jobbe med. Fafo foreslår at den fortsatt bør gjelde tvangsekteskap, frykt for tvangsekteskap, kjønslemlesting og frykt for kjønslemlesting. I tillegg bør den gjelde arbeid med barn, unge og kvinner som er etterlatt eller haldast tilbake i utlandet mot sin vilje, og einskilde tilfelle av barnebortføringar.
• Den faglege forankringa og leiinga for stillingane bør flyttast fra IMDi til Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), da Bufdir har fagkompetansen på valdsfeltet. Integreringsrådgjevarane bør framleis vere spesialutsendingar med tilsetting i UD. Fafo foreslår at stillinga kan endrast til familierådgjevar, familieattaché eller spesialutsending for familiesaker.
• Det bør gjerast ei avklåring av tilhøvet mellom konsulært arbeid og bistandsarbeid i mandatet og virksomhetsplanar for stillingane. Fafo meiner dette vil bidra til ei meir lik forståing av mandatet ved utanriksstasjonane. Det bør reiast ut korleis det kan knytast ei økonomisk ramme til stillinga for å støtte opp om nettverksarbeidet. Dei tilrår at forvaltninga av refusjonsordninga bør flyttast frå Bufdir til utanriksstasjonar med spesialutsending, og at den dekker alle typar familievald. Føringa om at refusjonsordninga skal dekke vald som er æresrelatert bør fjernast, men alvorsgrad bør vurderast presisert.
• Det bør etablerast eit apparat og ein strategisk plan for den strategiske delen av oppdraget som gjeld kunnskapsbygging og formidling, leia av fagansvarleg direktorat (Bufdir foreslått). Dette bør skje i samarbeid med Kompetanseteamet mot tvangsekteskap og kjønslemlesting, som Bufdir koordinerar.

Når det gjeld talet på stillingar og geografisk plassering har Fafo ikkje gitt tilrådingar, da dei meiner det først må avklårast kva framtidig mandat og organisatorisk forankring skal vere. Men talet på utsendingar bør vere slik at det kan førekome fagleg utveksling og diskusjon på tvers av stillingar og utanriksstasjonar, også med stasjonar utan utsending. Geografisk plassering må vurderast fortlaupande, sett i lys av sakstilfang, tilhøve i diasporaen og moglegheitene for å kunne jobbe i eit område.