En hånd på rattet - Tiltak for kvalitetsutjevning i introduksjonsprogrammet

Om rapporten

På oppdrag for Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) evaluerer Fafo innføringen av de standardiserte elementene i introduksjonsprogrammet, som ble utviklet i forbindelse med innføring av integreringsloven som trådte i kraft 1.1.2021. Elementene er presentert på Fagressurs for introduksjonsprogrammet, som ble lansert 7.1.2021. Fafos evaluering vil pågå fra 2021 til 2024.

I følgeevalueringens første delrapport undersøker Fafo hvordan de ulike standardiserte elementene ble utviklet, av hvem og hvilke forventninger ulike aktører har hatt til hvordan standardiserte elementer kan bedre kvaliteten i integreringsarbeidet. Fafo drøfter også hvilke forutsetninger som må være på plass for at elementene skal virke slik tiltenkt, og hvilke utfordringer som kan oppstå når kommunene skal implementere dem innenfor rammen av integreringsloven.

Analysene bygger på en kombinasjon av dokumentanalyser, kvalitative intervjuer, nettverksseminar og surveymateriale. Fem elementer er valgt ut for særlig analyse:

• Livsmestring i nytt land
• Foreldreveiledning
• Praksis
• Hurtigspor
• Digital kompetanse

Rapporten skal danne grunnlag for Fafos videre arbeid med evalueringen, inklusive valg av indikatorer som gjør at Fafo kan vurdere hvorvidt og hvordan minstekravene og de faglige anbefalingene knyttet til de standardiserte elementene tas i bruk, og om de er effektive for å løse utfordringene i integreringsarbeidet.

Hovedfunn

Nasjonale myndigheters forventninger

Fafo beskriver i rapporten hvordan de nasjonale myndigheters idéer om hva standardiserte elementer skulle være, og hvordan de skal virke i introduksjonsprogrammet, endret seg underveis i utviklingsprosessen, fra starten i 2017 til lansering i 2021.

IMDi og Kompetanse Norge (nå Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse) ledet arbeidet med å utvikle de standardiserte elementene, men involverte et bredt lag av aktører fra ulike tjenester og myndighetsnivå i utviklingsprosessen. Fafo mener imidlertid at prosessen har vært sterkt preget av de politiske føringene, som både har bestemt prioriteringer og konkrete elementer som skulle utvikles; «Utviklingen av de standardiserte elementene framstår derfor som en toppstyrt prosess, men med rom for faglige innspill og justeringer av innhold og form.» (s. 5)

Fafo finner videre at forventningene er store fra nasjonale myndigheters side til hvilke endringer de standardiserte elementene skal skape i introduksjonsprogrammet. Ideelt skal tilgangen på anbefalingene og verktøyene som de standardiserte elementene gir føre til mer målretting av deltakernes introduksjonsprogram, økt kompetanse hos de som skal iverksette ulike tiltak og tilbud som kan inngå i deltakernes program, og bedre samhandling mellom disse ulike aktørene.

Fafo undersøker nærmere forventningene til elementene Livsmestring i et nytt land, Foreldreveiledning, Praksis, Hurtigspor og Digital kompetanse. Fafo påpeker at mens myndighetene gjennomgående forventer at disse skal bidra til bedre kvalitet, effektivitet og sammenheng i deltakernes program og i tillegg bedre samarbeid mellom aktørene som bidrar til gjennomføring, er det også ganske ulike forventninger knyttet til hvert enkelt element.

Fafo finner at forventningene til de nye obligatoriske innholdselementene Livsmestring i et nytt land og Foreldreveiledning er at disse skal bidra til å løse bestemte utfordringer hos

deltakerne. Videre finner Fafo at elementet Livsmestring i et nytt land kanskje er det elementet det er mest omfattende forventninger knyttet til når det gjelder hvilket personlig utbytte deltakerne skal ha innenfor en rekke tema. Elementene Praksis og Hurtigspor finner Fafo å andre siden å være utviklet for å løse utfordringer med organisering og samarbeid i introduksjonsprogrammet, spesielt når det gjelder deltakernes overgang til arbeid, men også sammenhengen mellom klasseromsopplæring og praksis som læringsarena. Om Hurtigspor skriver Fafo at dette er forventet å bidra til at deltakere med medbrakt kompetanse som kan brukes i arbeidslivet, skal komme raskt ut i arbeid, gjennom tidlig, tett og godt samarbeid. Om Digital kompetanse skriver Fafo at dette er forventet å løse samfunnsutfordringer gjennom å bidra til at deltakere i introduksjonsprogram blir digitale på lik linje med befolkningen ellers.

Kommunenes forventninger, erfaringer og forbehold

De fleste kommuner har fortsatt meget begrenset erfaring med å gjennomføre introduksjonsprogram innenfor rammen av integreringsloven. Fafo understreker derfor at det er for tidlig å uttale seg med tyngde om hvilke erfaringer kommunene har med de standardiserte elementene. I første delrapport er det følgelig kommunenes forventninger og eventuelle bekymringer man hovedsakelig har kartlagt.

Kommunenes forventninger til de ulike standardiserte elementene framstår som høye både blant ledere og ansatte i introduksjonsprogram så vel som i voksenopplæringen. Samtidig viser rapporten til en rekke utfordringer knyttet til hvordan å best legge til rette for at målsettingene med elementene kan realiseres. Fafo påpeker at de standardiserte elementene innføres samtidig som rammene for integreringsarbeidet endres gjennom den nye integreringsloven. På tidspunktet for undersøkelsen var det betydelig usikkerhet blant kommunene blant annet til vurderinger av hvilket kvalifiseringsløp som er riktig for ulike kategorier av deltakere, og om det finnes eller er mulig å få på plass de nødvendige tilbudene for å få oppfylt kravene og ambisjonene som det legges opp til. Dette gjelder særlig for deltakere som vil få kortere programtid etter nytt regelverk enn de ville kunne fått etter introduksjonsloven.

Når det gjelder Livsmestring i et nytt land, knytter det seg bekymring blant annet til tilgang til kvalifiserte tolker, og tidspunktet for gjennomføring av dette elementet: at det kan bli krevende for deltakerne å gjennomføre dette raskt etter bosetting. Videre melder kommunene at deler av tematikken oppfattes som abstrakt, og at etablering av et bredt, tverrfaglig samarbeid om elementet, slik det anbefales, kan bli noe utfordrende.

Når det gjelder Foreldreveiledning trekkes hovedsakelig tre bekymringer frem: tilgang til kvalifiserte tolker, tilgang til sertifiserte kursholdere og hvorvidt man i kommuner med lave bosettingstall vil ha nok deltakere innenfor ulike språkgrupper til å kunne gi gruppebasert foreldreveiledning på et språk som deltakerne kan forstå. Den sistnevnte bekymringen knytter seg særlig til å skulle gjennomføre foreldreveiledning tidlig i programmet.

Utfordringer knyttet til Praksis som pekes på av kommunene er større grad basert på erfaringer enn for de andre elementene, gitt at praksis allerede er i utstrakt bruk. Utfordringer som trekkes særlig frem er rekruttering og oppfølging av arbeidsgivere, noe som er en viktig men tidkrevende oppgave, samt at det kan være utfordrende å sørge for at deltakerne får gjennomført praksis innenfor programtiden. Disse utfordringene har vært svært aktuelle under pandemien, men blir også mer aktuelle når flere deltakere får kortere programtid enn de ville fått etter introduksjonsloven.

For at kommunene skal kunne gjøre en god vurdering av hvorvidt en deltaker er aktuell for Hurtigspor trenger kommunene tilstrekkelig informasjon personens medbrakte kompetanse. Fafo peker på at dette er særlig viktig for deltakere som får kort programtid. Kompetansekartleggingen og karriereveiledningen i forkant av introduksjonsprogrammet er slik sett av stor betydning. På tidspunktet for undersøkelsen opplever kommunene informasjonen som kompetansekartleggingen før bosetting gir som mangelfull. Dette gjelder særlig informasjonen om nivået på og om innholdet i den enkelte deltakers formelle utdanning, samt deltakernes digitale kompetanse. Fafo påpeker også at mulighetene for tilrettelegging av norskopplæring for rask progresjon, som den aktuelle målgruppen vil ha behov for, er svært varierende i kommunene. Mulighetene for å bygge opp et slikt tilbud er delvis avhengig av at deltakergruppen er av en viss størrelse. Å andre siden trekker flere kommuner frem ikke alle deltakere i målgruppen for hurtigspor er i stand til å følge norskopplæring med rask progresjon, selv om de har videregående utdanning og relevant arbeidserfaring fra hjemlandet. Videre trekker kommunene frem at hurtigspor forutsetter en god match mellom arbeidsplass og deltaker, og at dette kan ta tid å få på plass for noen deltakere. Hurtigspor stiller i tillegg høye krav til arbeidsgiveren, noe som kan heve terskelen for rekruttering av aktuelle arbeidsplasser og stille større krav til oppfølging fra kommunen. 

Når det gjelder Digital kompetanse trekker Fafo frem potensielle utfordringer knyttet til den digitale infrastrukturen blant deltakerne, men også blant ansatte. Videre peker Fafo på at det kan være utfordrende for kommunene å tilrettelegge for opplæring i digitale ferdigheter tidlig i kvalifiseringsløpet, inklusive at deltakerne får gjennomført dette på et språk de forstår. Fafo viser også i denne sammenhengen til betydningen av tidlig kompetansekartlegging, inklusive kartlegging av deltakernes digitale ferdigheter, og at kommunene opplever informasjonen som kompetansekartleggingen før bosetting gir som mangelfull.

Betydningen av rammebetingelser

Fafo understreker at utfordringene som løftes frem av praksisfeltet i rapporten bør leses med kommunenes generelle rammebetingelser in mente. Særlig fordi det har vært en betydelig nasjonal reduksjon i bosettingen av flyktninger som har ført til både nedbemanning og at de fleste kommunene på tidspunktet for undersøkelsen har få deltakere. Dette har gjort det vanskelig for mange å etablere en bred vifte av tiltak og tilbud, noe som gir et mer krevende utgangspunkt for å nå ambisjonen om individuelt tilpassede kvalifiseringsløp av høy kvalitet innenfor introduksjonsprogrammet. Videre viser man til at koronapandemien har lagt sterke føringer på kommunenes integreringsinnsats de siste to årene.

Samtidig mener Fafo at anbefalingene i de standardiserte elementene i liten grad tar høyde for at kommunene har svært ulike forutsetninger for å ta dem i bruk.

«En hånd på rattet»

Oppsummert beskriver Fafo innføringen av integreringsloven og de standardiserte elementer, som at sentrale myndigheter legger «en hånd på rattet i kommunenes integreringsarbeid» og at ambisjonen fremstår å være at standardisering skal bidra til kvalitetsheving og kvalitetsutjevning. Fafo skriver at det er for tidlig å svare på hvorvidt man er på rett vei, men Fafo vil følge arbeidet de neste årene med sikte på å belyse nettopp dette spørsmålet. I de neste rapportene fra den pågående evalueringen vil Fafo undersøke i hvilken grad og på hvilke måter kommunene iverksetter politikken, og hvilke resultater den har.