Tilsynsinstruks 2022 - 2025 (bokmål)
Hjemmelen for statsforvalterens tilsyn er lov om integrering gjennom opplæring, utdanning og arbeid (integreringsloven) § 48.
Statsforvalteren kan føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av pliktene etter lovens kapittel 3 til 6 og §§ 39, 40 og 43. Statsforvalteren kan også føre tilsyn med kommunens plikt til å ha internkontroll etter lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 25-1. Tilsynet kan videre omfatte forskrifter knyttet til disse lovbestemmelsene, samt relevante bestemmelser i forvaltningsloven.
Tilsynet skal gjennomføres i samsvar med kommuneloven kapittel 30, jf. integreringsloven § 48 andre ledd. Kapittel 30 inneholder generelle bestemmelser for statlig tilsyn med kommunene.
Oppdraget på tilsynsområdet fremgår av statsforvalterens virksomhets- og økonomiinstruks samt det årlige tildelingsbrevet.
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) beslutter tilsynstemaet for det nasjonale tilsynet. Statsforvalterne, Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir), departementet og andre er viktige bidragsytere inn i beslutningsprosessen. Vi har videre hatt dialog med andre interessenter, som kommunene og KS. IMDi fastsetter temaet for en periode på tre år. Tilsynsperioden ble i 2024 utvidet med ett år.
Temaet for tilsynet er «Differensiering av introduksjonsprogram og opplæring i norsk».
Integreringsloven trådte i kraft 01.01.2021. Loven gjelder for de personene som får innvilget oppholdstillatelse etter denne datoen, jf. integreringsloven § 51. Deltakere som har startet på program eller opplæring etter tidligere lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) får ikke rettigheter etter integreringsloven. En viktig endring i den nye integreringsloven er å innføre differensiering av programtid og sluttmål, slik at kommunen i større grad må tilpasse opplæring og mål til den enkelte deltaker. Opplæringen i norsk er lagt om, og kravet om et visst antall timer gjennomført norskopplæring, er erstattet med et krav om at den enkelte skal oppnå et minimumsnivå i norsk. Endringen skal gi kommunene større grad av fleksibilitet til å legge opp opplæringen på en måte den enkelte deltaker vil ha utbytte av.
Temaet er valgt ut på bakgrunn av en risikovurdering der IMDi har sett på sannsynligheten for og konsekvensene av brudd på regelverket. Differensiering av programtid og sluttmål innføres med ny integreringslov, og det er dermed en særlig risiko for brudd på disse bestemmelsene.
Det nye tilsynstemaet omfatter både deltakere i introduksjonsprogrammet, jf. integreringsloven kapittel 4, og deltakere som kun har opplæring i norsk, jf. integreringsloven kapittel 6. Deltakere i introduksjonsprogrammet skal ha opplæring i norsk og samfunnskunnskap som del av programmet. De sentrale bestemmelsene for tilsynet er integreringsloven §§ 13 og 31, om henholdsvis sluttmål og minimumsnivå i norsk.
§ 13 regulerer sluttmål og varighet av introduksjonsprogrammet. Kommunen skal sette et sluttmål for den enkeltes deltakelse i introduksjonsprogrammet og sluttmålet skal reflektere hva deltakeren skal oppnå innenfor programtiden og være så konkret som mulig. Bestemmelsen inneholder kriterier for fastsettelse av både sluttmål og varighet.
§ 31 regulerer krav til opplæring i norsk. Bestemmelsen fastsetter at deltakere i opplæring skal oppnå et minimumsnivå i norsk. Hvilket minimumsnivå deltakeren skal oppnå er nærmere bestemt i integreringsforskriften §§ 27 og 28. Varigheten og omfanget av opplæringen er regulert i § 32.
Tilsynet omfatter videre enkelte krav i forvaltningsloven for avgjørelser som er enkeltvedtak, jf. integreringsloven § 46. Dette gjelder vedtak om introduksjonsprogram, vedtak om opplæring i norsk, utarbeidelse av integrerings- og norskplan og vesentlig endring av disse, jf. integreringsloven §§ 12, 15, 30 og 34.
Tilsynet omfatter ikke vurdering av om deltakerne er i målgruppen for introduksjonsprogram eller opplæring i norsk og samfunnskunnskap, gjennomføringen av opplæringen, fritak eller permisjon fra opplæringen, stans av opplæringen, gjennomføring av prøver eller avslutning av opplæringen. Tilsynet omfatter ikke opplæring i samfunnskunnskap. Tilsynet omfatter heller ikke fylkeskommunens ansvar og oppgaver.
Statsforvalterens tilsyn skal utføres etter reglene i kommuneloven kapittel 30 om statlig tilsyn. Statsforvalterens tilsyn er et lovlighetstilsyn, jf. kommuneloven § 30-2. Statsforvalteren kan føre tilsyn med oppfyllelsen av de plikter kommunen er pålagt i eller i medhold av lov. Statsforvalterens tilsynshjemmel etter integreringsloven omfatter kun pliktene etter lovens kapittel 3 til 6 og §§ 39, 40 og 43, jf. integreringsloven § 48.
Kommuneloven gir statsforvalteren rett til innsyn i alle kommunale saksdokumenter og til å kreve at kommunale eller fylkeskommunale organer, folkevalgte og ansatte gir de opplysningene og meldingene som nødvendige og relevante for å gjennomføre tilsyn, jf. kommuneloven § 30-3 første ledd. Dette gjelder også for andre som utfører kommunale eller fylkeskommunale oppgaver på vegne av kommunen eller fylkeskommunen. Taushetsplikt er ikke til hinder for statsforvalterens innsyn og undersøkelser.
Statsforvalteren kan gi pålegg til kommunen om å rette forhold som er i strid med de bestemmelsene Statsforvalteren fører tilsyn med oppfyllelsen av, jf. kommuneloven § 30-4.
I utvelgelsen av tilsynskommuner bør statsforvalteren velge kommuner som har deltakere i introduksjonsprogram og opplæring i norsk. Informasjon om hvilke kommuner som har deltakere i introduksjonsprogram og opplæring i norsk finnes i Nasjonalt introduksjonsregister (NIR). Statsforvalteren har tilgang til NIR.
Statsforvalteren skal videre velge kommuner ut fra en risikovurdering, ut fra sannsynligheten for og konsekvensene av brudd på regelverket.
Statsforvalteren må gjennomføre tilsynet i samsvar med metodehåndboken. Metodehåndboken inneholder føringer for statsforvalternes gjennomføring av tilsyn med kommunene.
Det er i utgangspunktet opp til statsforvalteren å vurdere hvordan dere skal gjennomføre tilsynene. Ut fra en vurdering av hvilken informasjon som er nødvendig og relevant for å opplyse saken, må dere vurdere om det er nok med innhenting av skriftlig dokumentasjon eller om dere må gjennomføre et stedlig tilsynsbesøk. Et stedlig tilsynsbesøk med intervju av ansatte og deltakere vil kunne gi informasjon om kommunens praksis som ikke er tilgjengelig i den skriftlige dokumentasjonen. Det avgjørende vil være statsforvalterens vurdering av hva som er nødvendig for å sikre en forsvarlig utredning og måloppnåelse med tilsynet.
Intervju med deltakerne vil kunne være spesielt nyttig for å vurdere om kommunen har involvert deltakeren. IMDi mener dette er et viktig perspektiv i vurderingen av kommunens arbeid med å oppfylle sine plikter etter integreringsloven.
Statsforvalteren kan sammenholde opplysningene i integreringsplan, norskplan eller annen dokumentasjon i deltakermapper med registrerte opplysninger om den enkelte deltaker i IMDinett – NIR, for eksempel om sluttmål for introduksjonsprogrammet er registrert for deltakerne. Dette vil være en måte å undersøke om for eksempel kommunens rutiner blir fulgt i praksis.
Denne tilsynsinstruksen gir føringer for tilsyn med «Differensiering av introduksjonsprogram og opplæring i norsk» i perioden 2022-2025.
Statsforvalteren i Agder og Statsforvalteren i Oslo og Viken gjennomførte i 2021 pilottilsyn med det nye tilsynstemaet. IMDi vil takke dem for deres bidrag og godt samarbeid i denne prosessen.
I tillegg til å utarbeide tilsynsinstruksen har IMDi oppdatert metodehåndboken for gjennomføring av tilsyn på integreringslovens temaer. Metodehåndboken er generelt utformet og statsforvalteren skal benytte den ved alle tilsyn uavhengig av tilsynstemaet. Tilsynsinstruksen inneholder dermed bare de føringer som gjelder spesifikt for tilsynstemaet «Differensiering av introduksjonsprogram og opplæring i norsk».
Tilsynet er et lovlighetstilsyn i samsvar med kommuneloven § 30-2. Det betyr at statsforvalteren i tilsynet bare skal kontrollere om kommunen oppfyller plikter de er pålagt i lov eller i medhold av lov. Det er foretatt en gjennomgang av bestemmelsene i integreringsloven for å klarlegge hvilke rettslige krav som kan stilles til kommunenes arbeid. De rettslige kravene er beskrevet under.
Det er utarbeidet en tekst om formålet med tilsynet, en kort beskrivelse av de rettslige kravene som statsforvalteren kan benytte i åpningsbrevet og et lengre rettslig grunnlag som statsforvalteren skal benytte i tilsynsrapportene, se kapittel 2. Statsforvalteren kan benytte det rettslige grunnlaget som et vedlegg til åpningsbrevet, dersom dere mener det er hensiktsmessig.
I kapittel 3 finner dere mer informasjon om rettsreglene. Kapittelet inneholder enkelte utdypninger og avklaringer om regelverket. Dere må se informasjonen i dette kapittelet i sammenheng med de rettslige kravene i kapittel 2.
Basert på de rettslige kravene er det utarbeidet kontrollspørsmål, se kapittel 4. Disse er formulert slik at de kan besvares med ja eller nei. Svarene på kontrollspørsmålene er grunnlaget for vurderingen av kommunens praksis. Dersom det svares ja på et kontrollspørsmål er kommunens praksis i samsvar med lovverket. Dersom det svares nei på et kontrollspørsmål foreligger det lovbrudd. Dere velger om dere vil bruke «lovbrudd» eller «brudd på regelverket». Dere skal ikke bruke «avvik». I tillegg til kontrollspørsmålene er det utarbeidet påleggstekst. Under hvert pålegg skal statsforvalteren omtale de konkrete bruddene i form av korreksjonspunkt. Det er viktig at korreksjonspunktene kun beskriver hvilke brudd kommunen skal rette, og at de ikke gir føringer for hvordan kommunen skal rette dem. Kommunen skal selv kunne velge hvordan de vil organisere seg og hvordan de ønsker å rette eventuelle brudd på regelverket. Statsforvalteren kan ikke innskrenke denne handlefriheten.
Kontrollspørsmålene er utformet ut fra den rettsregelen de er ment å kontrollere. Kontroll-spørsmålene skal dekke alle de forholdene som dere undersøke i tilsynet.
Skjema med fullstendig oversikt over kontrollspørsmålene finnes i kapittel 4.
Denne tilsynsinstruksen er et levende dokument. Selv om tilsynsopplegget har vært pilotert vet vi at det kan dukke opp behov for ytterligere avklaringer av regelverket og andre endringer. Integreringsloven trådte i kraft 01.01.2021, og etter hvert som kommunene får flere deltakere med rettigheter etter den nye loven og dere får erfaringer fra tilsyn vil dere kunne komme over spørsmål som ikke er besvart eller oppleve at det er behov for justeringer i instruksen. Alle slike spørsmål og innspill skal dere sende til IMDi. Vi vil fortløpende holde embetene orientert om avklaringer og eventuelle endringer.